江苏省法律援助中心   翟洁君

我国《法律援助条例》将法律援助规定为政府的责任，旨在通过行政立法保障经济困难的公民获得必要的法律服务，这既是完善政府社会管理和公共服务职能的需要，也是国务院大力推进责任政府建设的一项重要措施，对于我国法律援助事业的发展具有里程碑式的意义。同时，基于扩大法律援助覆盖面的需要和法律援助活动所具有的公益色彩，条例国家支持和鼓励社会组织参与法律援助活动。然而，由于缺乏相应的具体规定，社会组织如何参与法律援助活动，并在法律援助事业中发挥作用，理论上众说纷纭，实践中千差万别，无序状态加剧。本文拟就社会组织参与、提供法援助的组织行为规范这一课题做一些分析和研究，希望能对各地的实践有所帮助。

一、社会组织参与法律援助的角色分析

目前，社会组织参与法律援助主要通过两条途径实现：一是社会组织经法律援助机构同意，安排其所属人员办理法律援助案件；二是社会组织直接为特定的困难群体提供无偿法律服务。前者是社会组织主动融入政府法律援助工作机制并发挥其作用，因《法律援助条例》第二十一条对此已有明确规定，在此不再赘述，以下所要探讨的是社会组织独立开展的无偿法律服务活动。

习惯上，社会组织独立开展的无偿法律服务也被称为法律援助，然而，这种服务与政府法律援助有很大区别，主要表现在三个方面：

1、服务性质。法律援助机构为困难公民提供的法律援助是政府履行公共服务职能的内容，也是政府承担法律援助责任的体现，具有国家保障的性质。而社会组织根据法规或章程为所属成员及社会人士提供的法律援助完全出于自愿，属于公益性质的服务。一概地将法律援助视为社会公益事业的认识是不正确的。

2、服务对象。政府法律援助以经济困难的公民和《中华人民共各国刑事诉讼法》第三十四条规定的刑事被告人为对象，具有法定性。申请人只有符合法定条件，才能获得援助。申请人的经济状况达到规定的标准和申请事项属于援助范围内是获得政府法律援助的必要条件。而社会组织所援助的对象，则完全由社会组织根据其援助意愿及支持能力等因素自行确定。

3、法律责任。一个公民只要具备了获得法律援助的条件，他就有权要求政府法律援助机构提供援助，法律援助机构也有义务予以提供。为此，《法律援助条例》在两个方面提供了相应保障：一是法律援助申请人在其申请被拒绝后，有权通过法定的途径寻求救济。二是法律援助机构及其工作人员拒绝为符合条件的公民提供法律援助的，将会面临相应的纪律处分。新修订的《江苏省法律援助条例》为公民申请法律援助规定了更为有力的救济措施，即申请人对于不予援助的决定可以申请行政复议。而法律、法规对于社会组织则完全没有这方面的责任要求。

显然，社会组织在法律援助方面是没有法定义务和法律责任的，只要它愿意在法律援助方面有所贡献，就会得到国家和政府的鼓励与支持。可以说，他们在受理和决定提供帮助这两个环节具有较大的自由度。作为政府法律援助的补充，社会组织在开展法律援助活动方面有着广阔的空间，它可以有所为、有所不为，更可以大有作为。实际上，将社会组织提供的免费法律服务定义为“法律帮助”或“法律义助”，应当更合适一些。

二、社会组织参与法律援助的组织形态

正因为社会组织参与法律援助的角色有别于政府部门，其设立的提供法律援助服务的机构在名称和组织形式等方面应当与法律援助机构有所区别，以便构筑不同层次的法律援助服务体系，并实行分类管理。

1、关于名称。社会组织提供免费法律服务的机构在名称上可以使用“法律帮助”、“法律义助”和“中心”、“所”、“站”等称谓，不必过多地加以限制，但不宜含有“法律援助”的字样。把“法律援助”的专用权交给政府法律援助机构，有助于强化政府法律援助机构的责任主体形象，便于普通群众了解和申请法律援助，并获得相应的权利保障。规定社会组织名称中不能含有“法律援助”，不仅为其起名设定了规范，而且使其拥有了更大的空间。武汉大学社会弱者权利保护中心所使用的名称，为我们提供了很好的经验。

2、关于组织形式和业务范围。组织形式主要有两种：

其一，设立专门的法律援助服务组织，面向社会提供免费法律帮助。新设立的组织性质上属于社会团体和事业单位，具备成立社团和事业组织的一般条件，并依法进行登记。

其二，工会、妇联、共青团、残联等团体和高等院校、法学研究机构设立非法人组织面向社会或特定对象提供免费法律帮助。

法律援助服务组织开展法律援助的主要方式是为困难当事人提供法律咨询、民事诉讼代理和非诉讼法律事务代理、代写法律文书、为争议各方提供调解服务。服务对象应是困难公民，经济审查的标准比政府法律援助机构低，侧重于为那些未能获得政府法律援助而又无力支付律师服务费的申请人提供帮助，从而与政府法律援助形成衔接，增加法律援助的社会覆盖面。服务范围类似于香港的法律援助辅助计划。

目前，社会组织开展法律援助的主要的形式仍是在某个部门增挂法律援助服务组织的标牌，对外开展服务，法律援助组织本身没有独立的财产和人员，其服务对象也与社会组织自身的工作对象一致。法律援助组织除高校的以外，基本属于此类情形。其实，工会、共青团、妇联、残联等群团本身就具有为工会职工、未成年人、妇女、残疾人等特定对象免费服务的功能，即使他们不设立法律援助服务组织，也会提供同样的服务。如何将社会团体自身的服务职能与法律援助服务组织提供的免费服务适当加以区分需要进一步研究。还有一些社会团体所开展的法律援助，并不将申请人经济困难列为必要条件，如江苏省总工会系统就将工会干部和基层工会组织等列为其援助的对象。这与法律援助所要解决的问题似乎关系不大，法律援助的外延被过度扩大了。

3、关于从业人员。与多数专业领域一样，为了保证服务质量，国家对法律服务主体是有资格要求的，律师法规定律师要通过国家司法考试产生其实也是出于这一考虑。对于法律服务的要求尚且如此，法律援助更应当有所要求。《法律援助条例》规定律师和律师事务所“为受援人提供符合标准的法律服务”，实际上也是对所有法律援助提供者的要求。在全国尚未有法律援助专业标准的情况下，应当依照或参照律师行业的专业服务标准执行。在这一方面，司法部和全国律师已经制定了大量的规范性文件。社会组织独立提供的免费法律服务应当符合这些标准的基本要求，这既是行政管理的需要，也是保护服务对象权利的客观要求。为此，社会法律援助服务组织应配备具有法律职业资格的专兼职人员开展工作。首先是要有专职的负责人员，这是法律援助组织作为一个组织而存在的基本要素。专职人员或缺势必造成工作不规范、缺乏连续性等弊端，使法律援助组织流于形式。其次，社会法律援助服务组织可以利用其所属社团的人力资源优势，让社团工作人员兼职参与服务，也可以聘请律师等专业人员提供免费服务。在高等院校等部门设立的法律援助服务组织可以吸收法学专业高年级的学生提供服务，甚至可以将他们的参与作为主要的服务提供模式。

4、关于经费来源。成立法律援助服务组织的注册资本或原始资金应当由主办单位负责，该组织的工作经费主要由举办单位投入并予以保证。除此之外，还可以通过接受社会捐助和政府资助等途径争取部分资金支持。对于一些法律援助申请，可以转交政府法律援助机构审查，并于审查通过后申请由本组织人员承办，从而获得政府法律援助机构的办案补贴。

5、关于设立程序。社会法律援助服务组织因其性质不同而应适用不同的登记程序，总体说来，符合事业单位条件的，在政府编制部门进行事业登记；符合社团条件的在民政部门进行社团登记。但是不管如何，这两种形式的登记客观上都有必要由司法行政机关进行前置审查。这是保证法律援助质量、规范社会法律援助服务组织活动的必要措施。遗憾的是司法行政机关并没有获得相应的授权。

现在江苏境内的法律援助组织约400个，名称一般为法律援助中心、法律援助工作站，这些组织绝大多数是经过司法行政部门批准和备案设立的，个别是编制部门同意设立的，尽管它们没有按照统一的标准成立，但在形式上基本履行了批准手续，其基本依据是2001年颁布的《江苏省法律援助条例》。该条例对社会法律援助组织的设立规定了由司法行政机关审查、备案的程序，即工会、共青团、妇联、残联设立法律援助组织向由司法行政机关报备，其他组织设立法律援助组织报司法行政机关审查。然而，由于国家法律和国务院行政法规没有就设立法律援助组织设定行政许可，省以下地方性法规、规章又不能就有关组织的成立设定行政许可。在我省2005年新修订的条例中，有关法律援助组织设立审批、备案的规定都被取消了，社会组织设立法律援助组织基本处于无章可循状态。由于有关方面片面强调法律援助是一项公益事业，人人均可参预其事，司法行政机关在实施管理时一方面缺乏充分依据，另一方面也担心被指为思想保守和权力独揽而举棋不定。

三、社会组织参与法律援助的行为规范

社会组织开展法律援助与政府法律援助一样，应当保证援助对象获得符合标准的法律服务，必须遵循法律援助的基本要求和一般规定，不能从事有偿服务，不得在援助的过程中向援助对象收取任何财物。保证措施应当包括四个方面：第一，社会组织应在其接待场所公示其服务范围、服务条件、服务规范、纪律责任和投诉电话。第二，规范申请受理程序，并在决定不能提供援助时向申请人书面说明理由。第三，律师事务所等法律服务组织不得在社会法律援助服务组织设立代表机构和代表；社会律师受聘从事咨询接待的，不得在社会法律援助服务组织办公接待场所以律师事务所之名与申请人建立有偿法律服务关系。第四，司法行政机关应当对社会法律援助服务组织的活动实施有效监督，将其业务工作、专职人员培训、表彰纳入行政管理的范围，及时处理有关投诉举报，保证社会组织法律援助活动规范运行，维护法律援助声誉。司法部有必要在《行政处罚法》的框架下对社会法律援助服务组织的责任作出相应规定。

四、引入合同机制问题

社会组织参与法律援助，最规范、最便于管理的方式是按规定成立法律援助组织；然而，实践是丰富的，不可能用一个模式去套。比如，江苏省总工会系统除建立了职工法律援助中心外，又在一些省辖市成立了法律援助律师团，以某个律师事务所的律师为律师团的全体团员，其业务范围涉及法律援助的各个方面，触角很长，但组织并不规范，性质难以界定；安徽省六安市裕安区在江苏省无锡市滨湖区设立了外来务工人员权益维护中心，形式上不是一个法律援助组织，在江苏境内也没有履行任何设立手续，但业务范围又包括了法律援助。如果将这些组织直接界定为法律援助组织，未免过于简单，进而难以进行统一规范的管理。我认为，社会组织除适用前述方案经批准登记成立专门组织参与法律援助外，也可以引入合同方式加以引导、管理，即允许一些社会团体、组织直接参与法律援助活动，而毋需成立专门的法律援助组织，前提条件是根据司法行政机关制订的服务标准与司法行政机关或法律援助机构签订合同，以约定的范围、方式等开展法律援助服务。这样做，一是能够较好地适应实践的需要，降低社会组织参与法律援助的门槛；二是可以改善行政管理方式，变行政审批为行政合同，更加有效地规范法律援助参与者（组织）的行为。我省在提交给省人大常委会审议的《江苏省法律援助条例（修订稿）》中曾采用了这一方案，但是未能得到常委会有关方面的认可。尽管如此，这一方案仍有重要价值，有必要在实践中进一步加以探索、研究。

社会组织参与法律援助的意义在于通过利用非政府资源，构建与政府法律援助相衔接的法律援助体系，从而扩大法律援助的覆盖面，更加广泛和有效地维护困难群体的权利，让更多的困难群众有机会获得必要的法律服务。鼓励社会参与，很大程度上是政府对法律援助经济资源而不是人力资源存有顾虑。因为符合标准的法律援助是要依靠法律专业人员具体提供的，这部分资源的总量相对稳定，并不因为社会组织的参与而突然发生变化，只是一个如何配置的问题。如果各级政府都能切实履行起法律援助的责任，建立适应社会需要的法律援助经费保障机制，社会组织参与的面就会更加广泛，而不会集中于具体的服务活动层面，它们将可以在制订和执行法律援助政策、关注人权保障等方面发挥更大的影响力，促进法律援助整体水平进一步提高。因此，对于法律援助的现实和未来而言，各级政府的态度和决心至关重要。