——从“律师联盟”案看美国对弱者权利的保护

中国社会科学院法学研究所经济法学博士后  吴玉岭

虽然独立宣言宣称人生而平等，权利法案也赋予了美国公民种种的宪法权利，但要将法律规定的权利转化为现实生活中个人拥有的权利，往往取决于个人的“实力”，特别是个人的经济力量。有钱人犯罪后高价聘请优秀律师，然后逍遥法外，穷人则只能坐以待毙，成为美国社会的一大弊病。到上世纪六十年代，联邦最高法院大法官们在建立一套面向所有人开放的法律制度，努力为社会各阶层人士提供优质法律服务，特别是能够保护处于社会弱势群体阶层的穷人的利益方面，逐渐达成共识。1963年，联邦最高法院审理“吉迪恩”案时[1]，主审法官大布莱克指出：“任何熟悉美国司法制度的人都会承认，在刑事案件中，律师并非法庭的奢侈品，而是必需的…….任何人如果由于贫穷的缘故请不起律师，被送上法庭后又没有获得律师为他进行辩护，那么就无法确保他能够得到公正的审讯。对我们而言，这是显而易见的真理。”法院由此确立了“刑事罪被告获得聘请律师辩护的权利是美国宪法的一项基本权利的原则”(即吉迪恩原则) [2]，也就是说，为穷人[3]提供刑事法律援助，帮助其实现宪法权利，成了各级政府责无旁贷的义务。为此，政府必须尽快建立刑事法律援助制度，为穷人免费提供辩护律师，确保穷人在受到犯罪指控时能打得起官司，维护其宪法权益。

(一)高等法院审判律师联盟：为提高补偿标准而抗争

    根据吉迪恩原则，哥伦比亚特区[4]政府有责任向付不起律师费的刑事被告提供法律援助。但哥伦比亚特区刑事审判法(the District of Columbia Criminal Justice Act) 对刑事法律援助的补偿标准过低。虽然在特区总共有超过1,200名的律师就刑事法律援助事项向政府登记，以备政府指定。但由于各种原因[5]，真正申请从事刑事法律援助的律师只有100名。这100名律师遂即被政府正式聘请刑事法律援助律师。而事实上，就刑事法律援助案件补偿费过低一事律师协会组织(Bar Organizations)从1975年就开始与特区政府进行交涉，呼吁政府及时提高补偿标准。

        1982年，这100名律师继续被政府留任，担任刑事法律援助律师。他们的收入也几乎全部来源于刑事法律援助。这一年，特区政府有大约25,000件刑事法律援助案，他们承办了全部轻罪(Misdemeanor)和少数严重的重罪(serious felony)案件，占全部刑事法律援助案件的85%，政府向他们支付了总计为4,579,572美元的辩护费。特区公共辩护人系统(the District’s Public Defender System，简称PDS)的全职雇员办理了大多数严重的重罪案件，这一部分占全部援助案件数额的15%。

        从1982后开始，特区高等法院审判律师联盟(以下简称律师联盟)[6]、律师联盟官员以及其他律协组织试图说服特区政府将补偿标准提高到每小时35美元。政府虽然对此同意，但一直没有兑现承诺。尽管如此，这些律师仍然兢兢业业地为被告人服务。

        到了1983年，这100名刑事法律援助律师在补偿标准问题上的态度开始趋于强硬。在一次特区高等法院审判律师联盟会议上，从事刑事法律援助的律师投票决定成立“罢工委员会”(strike committee)，随后委员会的八名委员迅速召开会议，并达成非正式协议：提高补偿费的唯一可行的办法是联合抵制，参与刑事法律援助的律师应全部停止向政府登记，迫使政府将补偿费的标准提高到庭外45美元，开庭55美元。8月11日，刑事法律援助律师们向特区立法机构发出最后通谍，要求立法机构必须在9月6日前通过一项提高补偿标准的法案，否则他们将拒绝受理政府指定的法律援助案件。紧接着，律师们向社会公布了他们的请愿书。

        自9月6日起，大约90%的律师不再接受政府的指定，开始罢工。随后，为吸引媒体的关注，获得公众的支持，律师联盟安排了一系列的社会活动。律师联盟的抗争不仅对政府造成了极大的社会压力，更使特区刑事审判体系置于崩溃的边缘。9月15日，律师联盟向市长递交了请愿信，警告政府如果不采取有效措施，“危机将在下周早些时候到来”；并敦促市长在议会没有通过新的决议之前，政府应立即以行政命令的方式将补偿标准提高到每小时35美元。市长随即会见了8名罢工委员会的委员，答应暂时将补偿标准提高至每小时35美元，并立即执行这一标准，同时承诺不久将庭外律师费与出庭费的补偿标准分别提高至每小时45美元和55美元。9月19日中午，这100名律师参加了特区高等法院审判律师联盟会议，投票决定接受政府35美元的出价并终止罢工。

(二)FTC：律师联盟图谋垄断

但律师联盟就补偿标准一事的抗争并没有因为其终止罢工而结束。此事从一开始就引起了FTC的密切关注。在律师联盟与市长谈判的同时，FTC已经着手对此案展开调查。就在律师联盟投票决定终止罢工不久，律师联盟的四名官员接受了FTC的询问。四名官员都承认，他们与其他律师共同达成了罢工协议：如果特区政府不提高刑事法律援助案件的补偿标准，他们将从1983年9月6日起拒绝受理政府指定的援助案件，决不会为争夺案源相互竞争。所有律师都在罢工协议上签了字。但这四人同时也辩解说，律师们旨在迫使政府增加补偿费用的联合抵制，最终能够提高刑事法律援助案件的办案质量；而且，尽管有些律师在罢工协议上签了字，但事实上他们仍然象往常一样争抢案源，也继续接受政府的指定。FTC拒绝接受这四人的辩护理由，认为律师联盟的“强制性规定与一致拒绝交易的行为”所指向的目标与达到的结果都是提高价格，构成了本身违法(illegal per se)[7]；四人关于“这一联合抵制本身无害”的辩解不能成立。FTC坚持认为，这些刑事法律援助律师共同拒绝再向贫困的刑事被告(indigent criminal defendants)提供法律服务，“迫使市政府将补偿费的标准从‘充分补偿’提高到律师们满意的水平。其结果是，为保证穷人获得法律服务，市政府每年不得不多支付400万至500万美元。律师联盟的行为是“一种非法的集团性联合抵制”，并导致了实质性的反竞争后果。”

在FTC看来，在律师联盟的联合抵制之前，从事刑事法律援助的律师为争夺案源开展竞争，独立决定是否依照政府规定的补偿标准受理特区政府请求给予刑事法律援助的案件以及如何提供法律服务。律师们签订协议的根本目的是为其法律服务获取高价。律师联盟在执行这一协议中一致拒绝(concerted refusal)为法律服务市场的一个重要客户－－也就是刑事法律援助的唯一客户提供服务。这种行为最终导致了法律服务供给的缩减，而“缩减供给本质上就是为了‘固定价格’(price fixing)，不论这种缩减是针对法律的服务价格－－那将导致降低服务质量的降低，还是针对法律服务的产出而言－－那将提升服务的要价。”竞争者的这一水平安排(horizontal arrangement)在价格和产出方面构成了一种“赤裸裸的限制”(naked restraint)。由此，FTC得出的结论是：律师联盟的联合抵制行为“符合谢尔曼法第一条的构成要件，是一种典型的限制贸易行为”；同样这一行为也因使用“不公平的竞争方法”(unfair methods of competition)，违反了联邦贸易委员会法第五条。理所应当受到反垄断法的严惩。FTC于是以律师联盟从事了“共谋(conspiracy)固定价格和联合抵制的行为”，违反了反垄断法为由，对律师联盟下达了行政处罚命令。

       (三)律师联盟：联合抵制是宪法权利

        律师联盟则持相反的观点为。他们不服FTC的处罚命令，将案子打到联邦上诉法院。他们认为，他们的联合抵制行为是一种政治抗争，是在行使他们的宪法权利－－第一修正案赋予他们的表达自由与向政府请愿的权利。他们首先引用“尼诺原则”作为辩解理由，构筑自己一方的第一道防线。他们认为自己的联合抵制行为完全符合第一修正案的立法精神，是完完全全的宪法权利，根本与垄断无缘。若说垄断，政府恐怕是世界上是大的垄断组织。在民主国家，政治过程已经成为企业获得垄断利润的一种途径。企业通过寻租活动驱使政府授予其垄断经营的权力，给予其适用反垄断豁免的特权。许多私人公司曾明确要求政府赋予其完全的反垄断豁免，并确实从政府手中获取了这些特权。更为糟糕的是，有时政府作为私人企业的代言人，主动“迫使”企业从事垄断经营。反垄断政策的目的不是要阻止人们向政府提出他们的自身要求，更不是禁止政府一概否决公民提出的反竞争要求。个人有权依据第一修正案请求政府做出有利于已的决策与行动[8]。这一权利不受行为者反竞争意图的影响，也不论其请求行为是独自行动还是与其他人的联合行动。反垄断政策的调整范围应限制在私人之间的限制贸易行为的范围之内，对那些政府同意的垄断行为没有管辖权。“在代议制民主制度下，三个政府部门都必须根据人民的利益而行动。为使政府真正能够代表民众利益，就必须让民众有权向政府表达自己的意愿，提出自己的要求。政府无权限制公民的自由表达与请愿权。公民可自由地向政府表达自己的愿望。他们要求给予反垄断豁免的行动，不是商业行为，而是政治活动。”“民众根据自身利益，请求政府制定法律与政策，没有合法目的与非法目的之分。即使对其竞争对手造成了经济损害，那也是政府的责任，与请求者无关。” “表达与请求在民主政体下，至关重要。剥夺了公民的这项权利，政府也就无法从民众中获得信息，就不能代表民众利益，民众也就会因此而失去政府的实质保护。” [9]退一步讲，即使其联合抵制行为被反垄断法所禁止，律师联盟坚信其行为仍然受第一修正案的宪法保护。律师联盟将其实施的联合抵制行为与克雷鲍恩案中的黑人联合抵制行为同等看待，认为二者都是在行使宪法权利，应当同样享受第一修正案的保护。

    上诉法院支持律师联盟的观点，做出了有利于律师联盟的判决：“特区高等法院审判律师联盟的联合抵制是其意思表达自由，受宪法第一修正案的保护。”法院还引用联邦最高法院在奥布莱案的判决：“联合抵制在历史上就有被当作公民意思表达的先例” [10]，而律师联盟最多也就是想向公众传递一个政治信息。法官们认为，除非在本质上有更为重要的政府利益(governmental interest)，否则对这种表达的限制就是不正当的。上诉法院以FTC用本身违法原则对律师联盟进行反垄断制裁在推理方面存在问题为由，要求FTC只有在证明：(1) 律师联盟拥有“明显的市场力量”(significant market power)；(2)反垄断法所禁止的行为已经迫在眉睫，才能对律师联盟实施处罚。鉴于两个条件FTC都没达到，上诉法院否决了其行政处罚命令。

        (四)最高法院：穷人获得法律援助的权利优于律师联盟的自由表达

        案件最终被上诉到联邦最高法院。摆在最高法院面前的是两种宪法权利的冲突。“根据一项公开的计划，一些律师一致同意不再在哥伦比亚特区高等法院代理刑事法律援助案件，直至特区政府提高律师的补偿标准。这一案件争执的核心问题是：律师的一致行动(concerted action)是一种违反反垄断法的行为，还是行使其向政府请愿权的宪法权利。”[11]二种宪法权利孰轻孰重，困扰着最高法院。但最高法院最终通过“平衡测试”(balancing test)，将执法的天平偏向了前者。在最高法院看来，保护穷人、社会弱者在面临刑事指控时享有免费法律援助的宪法权利，比保护有自助能力、有多种权利选择方式的律师的请愿权更为迫切。律师联盟在审理过程中提出了两个观点，即：(1)联合抵制价格前的补偿费过低，极不合理，且增加补偿费能够带来律师提高刑事法律援助案件质量的结果；(2)需要刑事法律援助的社会弱者与他们的代理律师如果不诉求选民，不采用联合抵制的方式，特区法律援助案件的补偿费不等到国会修改联邦法律是不会增加的。为保护穷人获取法律援助的权利，法院将这两个辩解意见视为律师联盟的两个假设，而“(这两个假设)并不能指导案件的审判，法院是依法断案，假设对审判没有意义。法院也没有审查固定价格协定的社会功效或政治智慧的职能。”[12]

        为保护穷人享有法律援助的宪法权利，最高法院还煞费苦心将律师联盟的抗争分为两部分。一是律师联盟努力向公众说明其联合抵制，解释其行为动机的价值，游说特区官员制定有利于己的法律。这些都与克雷鲍恩案相同，理所应当受到第一修正案的充分保护。二是除非提高其补偿标准，律师们就一致拒绝接受指派而为穷人提供刑事法律援助的行为。这一行为的经济目的是显而易见的，应当受到FTC禁令的限制。法院认为虽然在“克雷鲍恩案”的确也存在着联合抵制，但同为联合抵制，二者却有本质的不同[13]。在“克雷鲍恩案”中，被告是克雷鲍恩县的黑人公民。长期以来，他们一直饱受政治歧视、社会歧视与经济歧视。他们的联合抵制行为是为了追求其自身的特殊利益，“改变长久以来将他们视为二等公民(second class citizens)的社会秩序”。其奋斗目标是要求获得宪法早已就赋予他们的平等保护(equal protection)和平等对待(equal treatment)，而“平等和自由又是自由市场的先决条件” [14]。黑人们的抗争不是要“捣毁经济领域的合法竞争”，其行为根本就未涉及到反垄断法中的商品、价格等问题[15]。最高法院有意将律师费用问题突出出来，把它作为律师联盟案与“克雷鲍恩案”截然不同的根源。“商业竞争者为保持商品利润而进行的减少、降低竞争的联合抵制行为，不得引用‘克雷鲍恩案’作为辩解理由。”[16]不管律师联盟的动机是多么的“善良”或利他，但不可否认的是他们的直接目标是提高其法律服务的收费标准。这是一种典型的经济型联合抵制，因而与“克雷鲍恩案”中黑人的抗争行为存在着明显的区别。

        近半个世纪以来，最高法院不再将自由表达的宪法权利视为一种绝对权利，自由表达不能再象以往那样成为不法行为的“避风港”。上世纪六十年代，大学生反对越南战争的反战运动席卷全国。当时波士顿的大学生聚集到市法院门前举行抗议活动。奥布莱为表明自己的反战立场，跑上法院门口的楼梯，当众烧毁了自己的服兵役证明。当地法院判决奥布莱有罪，奥布莱以其是行使“明示的自由表达”为由，将官司打到联邦最高法院。最高法院以“政府可以‘充分的国家利益’为由，偶尔限制第一修正案规定的‘非言论因素’行为” [17]。在审理律师联盟案时，上诉法院以律师联盟的联合抵制行为包含有“言论自由的因素”为由，依据“奥布莱”案，要求对律师联盟的表达自由给予了充分的注意，特别是在适用反垄断法时，务必要做到“小心谨慎”(prudently and with sensitivity)。因而要求FTC在限制或禁止律师联盟的这一宪法权利时，必须有“足够的国家利益”，并提供这一“足够的国家利益”的证据，且须证明(而不是假定)律师联盟同时还拥有市场力量。由于FTC不能证明这三者中的任何一项，上诉法院根据“奥布莱案”的结论判定，FTC的禁令没有体现更高的“国家利益”，律师联盟的联合抵制行为不适用“本身违法原则”，应给予反垄断豁免。

        为使穷人享受到政府的法律救济，最高法院对上诉法院判决采取了一概否定的严厉立场。它谴责上诉法院在推理过程中过分夸大联合抵制中自由表达因素的意义，并否决了上诉法院(1)“绝大多数经济上的联合抵制没有表达成分”；(2)“绝对禁止固定价格[18]和联合抵制仅仅是因为政府的‘管理方便’(administrative convenience)，并不服务于任何实质意义上的国家利益，除非固定价格的行为人拥有市场力量”的推论。最高法院说“在任何情况下，我们都不能接受上诉法院对这一联合抵制的定性(包含言论表达的成份，因而应对其实施反垄断豁免)。”一方面，任何针对某一潜在消费者或商品供应者的一致行动都含有一定的表达因素。可以肯定地说，竞争者之间经常交流信息、交换意见。最明显的例子是，赤裸裸的固定价格协议就是人们信息交流的结果，但它决不是实施反垄断法时给予特殊关照的原因。另一方面，竞争者之间达成固定价格协议之后，他们还必须在执行中反复沟通。正如一些联合抵制者常说的：“如果你们不按照协议要求行动，我们也不会执行协议。只有在你们也依协议行动时，我们才依照协议行动。”联合抵制行为中表达成份(expressive component)比比皆是，也可以说每一个得以有效执行的联合抵制都有一个共同特点，即它们都有许许多多的表达成份。律师联盟在联合抵制中的表达成份并无特殊之处。上诉法院“对被告的言论自由给予充分的注意，在适用反垄断法时，一定要做到‘小心谨慎’”的要求为政府执行反垄断法设置了一个障碍。律师联盟的联合抵制与其他的联合抵制相比，并没有什么特殊的价值，不能给予反垄断豁免，必须依据“本质违法原则”予以严惩。律师联盟所采取的联合抵制是一种“私人拒绝交易”行为，而非政府决定。其根源还是在于希望提高收费标准。其行为中的“表达成份”，即让政府与公众了解到了刑事法律援助的困境，但不足以排除对其“本身违法”的性质。

        另外，最高法院也考虑到了政府会因补偿标准的提高而导致增加财政支出的问题，特别关注到政府购买法律服务的自由选择权问题。由于市政府负有为贫困的犯罪嫌疑人聘请律师的宪法义务，它必须购买律师联盟的法律服务。律师联盟的联合抵制不仅大幅度地提高了特区政府的经济给付(这部分新增的支出本来可以用来为更多的穷人提供法律服务)，更是限制了政府购买法律服务时的自由选择机会。“虽然当诉讼费增加时刑事辩护的质量也可能提高，但这决不是接受非法限制贸易的借口。”为此最高法院引用它1978年在“全美职业工程师协会”案的判决，“谢尔曼法是‘竞争最终不仅将导致低廉的价格，还生产出高质量的商品，并提供优质的服务’这一立法判断的反映。”这一判断“认识到不仅仅是购买时的价格，协议的所有要素－－质量、服务、安全性以及耐久性－－都受益于购买者对商品与服务的供应者拥有自由选择的机会。” [19]法院由此得出的结论是：国会当时的立法判断不仅适用于过去的工程设计安全性，同样也适用于现在的法律辩护的质量。因而，律师联盟“除非增加补偿费，否则就拒绝受理刑事法律援助案件的一致行动”明显违背了反垄断法 。“尼诺案”与“克雷鲍恩案”所形成的豁免规定不适用于律师联盟的这一联合抵制行为。

        应当说，律师联盟案在确保穷人享受刑事法律援助方面迈出了一大步。自此以后，二名或二名以上的律师不得为提高刑事法律援助案件的补偿费用联手行动，向政府施压。而政府则可以作为此项法律服务的唯一买主对分散的律师“各个击破”，从而保证了政府可以使用较少的公共资源购买到较多的法律服务[20]。作为律师的主管机关[21]，最高法院还将律师接受政府指定，承办刑事法律援助案件作为律师的一项法定义务，对拒绝接受政府指派的律师按轻罪处理，处以罚金或一年以下的有期徒刑[22]。有着美国法律改革试验区之称的加利福尼亚州也正在进行名为“无家可归者法庭”的试验[23]。同时，律师协会[24]还设立了“刑事法律援助项目”，支持律师开展刑事法律援助工作，从各方面为其提供帮助，并作为衡量律师执业好坏的一个评价标准。各大学的法学院也都成立了“法律诊所”( Legal Clinic )，由执业律师指导学生为穷人提供法律服务[25]。但同时也应当看到，律师联盟案的判决并没能消除律师联盟联合抵制的经济根源。由于没有经费的保障，政府难以寻找到优秀的律师，向穷人提供优质的法律服务，从而有效地保障穷人在刑事诉讼中的合法权益。因政府资金方面的短缺导致穷人无法很好地得到辩护的情况依然严峻。有时即使有律师替其辩护，也和没有律师差别不大。虽然吉迪恩原则已经存在了40多 年，法律面前人人平等的道理也人所共知。无论财富多寡，收入如何，人人都有权得到法律的帮助。但是，受制于经济状况，在刑事法律援助的具体实施过程中穷人的法律权利并没有真正得到落实。如果不彻底解决制约刑事法律援助的经济“瓶颈”，穷人们的宪法权利永远难以得到妥善的解决，让所有的穷人都能享受公平的法律机会将仍然是一个有待努力实现的“美国梦”。

        从最高法院在“律师联盟”案中及时调整反垄断法的适用范围或对个案特殊处理，作出有别于“先例”的判决，可以窥见法院在使用反垄断政策方面的“灵活性”。其实根据宪法(包括联邦与州两级)，法院首先是一个政治实体(political party)，然后才是一个司法机构。而司法权的行使又是其政治实体地位得以实现的根本保证。法院常常依据经济、政治与社会的发展变化(或变迁)，特别是所处的国际环境以及美国在其中的具体情况，作出不同的反映。与我国法院围绕党与政府的中心工作，为改革开放发展保驾护航，极其相似。凭借其对宪法的解释权，不拘泥于已有框框 (主要是立法与判例)的束缚，随着形势的发展，作出新的决定(可以不中止法律法令的执行或宣布其无效，也可不推翻或撤销先前判决或行政规章与具体行政行为)，是自马伯里诉麦迪逊案[26]以来美国法院的一个传统，以保证法院在调整社会关系有足够多的回旋空间，最大限度地介入社会生活，迅速[27]且最大程度地满足社会发展对审判活动的需求。