通州市法律援助中心  曹新梅

法律援助和司法救助制度，是国家为了保障公民平等地实现法律所赋予的权利而建立的一种司法保障制度，已经成为一个国家经济发达、法制健全、社会文明的重要标志。具体含义是国家对因经济困难或其他原因而难以通过正常的法律救济手段保障自身基本权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度。它作为实现社会正义和司法公正，保障公民基本权利的国家行为，在一国的司法体系中占有十分重要的地位。本文就我国司法救济和法律援助实施情况做一点浅显分析。

一、法律援助和司法救助的概念

我国的法律援助援助自1994年原司法部部长肖扬提出设想，并积极倡导以来，1996年5月15日颁布的《律师法》专章规定法律援助。从国务院《法律援助条例》及司法部发布有关法律援助的通知来概括，我国当前实施的法律援助是指政府设立的法律援助机构对经济困难或特殊案件当事人，减免收费以提供法律帮助的一项司法制度。法律援助的实施主体为法律服务工作者及法律援助志愿者，内容为减免法律服务费用，不包括减免法院的诉讼费用。

司法救助在立法上明确地提出是在2000年7月12日最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》（以下简称《司法救助规定》），根据该规定，我国目前实施的司法救助是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。

二、实施法律援助与司法救助制度的意义

我国现行的法律援助和司法救助属于两个体制，存在不同的独立审查程序和标准，但都是为了维护社会弱势群体合法权益及保障诉讼公正，有着共同的价值取向。

1、实现扶贫助弱的价值。我国正在从传统的计划型经济向市场经济体制过渡，公民获得公正司法裁判的权利往往与个人经济条件有着直接的联系。如民事权益纷争需要诉之法院，寻求法院的公正裁决时，依法需要由提起诉讼的原告方向法院交纳一笔诉讼费。诉讼费的多少视诉讼标的的大小或案件性质而定。再如，诉讼当事人要依法主张自己的权益，就需要聘请有法律知识专长和掌握诉讼技巧的法律服务人员提供法律服务。经济条件优越者能够从容地支付法律服务费而得到优质的法律服务。从这个意义上来说，占有经济资源多者，必然处于获取司法资源的有利地位；反之，经济困难者，则很可能处于获取司法资源的不利地位。而法律援助和司法救助制度的设立弥补了这一缺陷，它保障了经济困难的公民能打得起官司。

2、实现“公民在法律面前一律平等” 原则的价值。我国宪法明文规定“公民在法律面前一律平等”，公民具有政治、文化、社会、家庭等各种权利，国家权力机关虽然制定了各种程序法和实体法予以保障，但要实现“公民在法律面前一律平等”的原则，还需要相关法律的完善和司法机制的保障。我国地区间经济发展不平衡，公民的经济收入有差异，现实生活中还存在公民因经济困难支付不起法律服务费或法院诉讼费而无法进入诉讼程序，不能平等地实现自己的合法权益的情况，这就需要国家对这部分公民提供法律援助和司法救助，确保公民合法权利的实现不受财产多少、社会地位高低的限制。

3、实现司法公正之价值。司法公正是诉讼追求的最高价值，也是终极目标。实现司法公正，既需要以公正、文明的法律和法律制度作保障，也需要高素质的法官在审判中严格依法审判，同时更需要参加诉讼的高素质的双方当事人享有充分诉讼权利。关于法律援助和司法救助制度在完善国家司法公正机制中的作用，可以用一种“短木块决定水桶容量”的机理来说明。一个用若干木块制作的水桶能否装满水，能装多少，通常不是由水桶最长木块来决定的，而是由最短的木块来决定的。如果构造水桶的其它木块都很长，而另外一块却很短，则水桶的盛水容量必然由最短木块的长度来决定。国家的司法公正机制一如此理，决定司法审判能否实现公正的各个环节，如果其它环节都有可靠的制度保证，而唯独缺少一种保障经济收入较少的公民平等地进入司法程序并获得合格的法律帮助的机制，则经济困难的公民在有诉讼要求时就有可能得不到司法程序公正的保障。而法律援助与司法救助制度的实施在于弥补了司法公正机制中的“短木块”缺陷，保障公民一律平等地站在法律面前，即保障公民不受经济困难因素的影响，通过免费法律服务费用、缓免减收法院诉讼费使当事人能够进入诉讼程序，获得与其他有支付能力的公民所能享有的相同的法律服务，平等地行使诉讼权利。

三、法律援助与司法救助实施过程中的问题和原因

1、法律援助与司法救助未能达到互免审查。

法律援助与司法救助分属两个不同的审查主体。国家《法律援助条例》第五条规定，法律援助机构负责受理、审查法律援助申请、指派或安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。司法救助的审批权在受诉法院，并且《司法救助规定》，当事人申请缓交诉讼费用的，经审理该案的承办人员或合议庭提出，庭长批准；当事人申请减交、免交诉讼费用的，由审理此案的承办人员或合议庭提出，经庭长审核同意后，报院长审批。2005年11月24日最高人民法院、司法部联合下发了《关于民事诉讼法律援助工作的规定》，明确规定当事人以法律援助机构给予法律援助的决定为依据，向人民法院申请司法救助的，人民法院不再审查其是否符合经济困难标准，应当直接做出给予司法救助的决定。人民法院依据法律援助机构给予法律援助的决定，准许受援的当事人司法救助的请求的，应当先行对当事人作出缓交诉讼费用的决定，待案件审结后再根据案件的具体情况决定诉讼费用的负担。这个规定建立了法律援助与司法救助互免审查机制。但是在实际操作过程中，受地方财政体制限制，法院的通常做法是为援助对象缓交诉讼费用（在南通地区各县法院缓收的具体做法也不统一），大部分当事人得到了法律援助，却因交不起诉讼费而无法进入诉讼程序，使法律援助陷入尴尬的境地。如本中心办理的一件因交通事故引起的人身损害赔偿案，法院根据当事人的诉讼请求标的715054元，通知当事人需要预交案件受理费、诉讼费用31431元、案件保全费和保全费用2120元。虽然援助律师帮助当事人向法院提交了书面的司法救助申请，但法院仅同意缓交三分之一的费用，并且仅缓到案件开庭审理前。受害者家属在这次事故中仅在出事车辆单位（不承担赔偿责任）借取了丧葬费4900元，肇事司机一分钱都没有赔偿，无论从经济上还是精神上对当事人打击都很大。为此，当事人对法院的做法很不满意，准备集体到市政府上访。在援助律师的多方协调下，法院决定同意缓交诉讼费用，缓至案件审理结束后。案件审理结束后，当事人申请强制执行，在涉及执行费时，又要再一次申请司法救助，要求缓交执行费。当事人对此非常感叹，认为立案时已经申请过司法救助了，到了执行阶段还要申请，给当事人带来了不便。

2、法律援助与司法救助的范围不能满足当事人的需要。

从受案范围来看，法律援助受案范围比司法救助的范围广得多。根据国务院《法律援助条例》规定，法律援助的范围不仅包括民事、刑事、行政案件，还包括非诉讼案件，例如因劳动报酬、工伤赔偿引起的仲裁纠纷。而依据最高人民法院《司法救助规定》，法院实施司法救助的范围仅限于民事纠纷和一小部分行政案件。根据《人民法院诉讼收费办法》规定诉讼费用除包括案件受理费外，还包括勘验、鉴定、公告、翻译费，采取诉讼保全措施的申请费和申请执行费用等。实践中，法院对当事人的司法救助申请，只对受理费缓交、减交、免交申请进行审批，而对其它诉讼费用申请，因这些费用并非由法院收取，因此也无法实施司法救助。通过近几年来的工作实践，大部分需要援助的对象是因为突发性事件，使家庭陷入经济困难而需援助，如工伤，交通事故、医疗事故赔偿等，当事人在承担了高昂的医疗费用情况下，往往已无力承担律师费、诉讼费及伤残鉴定费用，使这一矛盾更加突出。

3、法律援助与司法救助需求量不断扩大。

我市有残疾人4万余人（其中享受最低生活保障的残疾人为6000余人）、城市低保对象1890人、农村低保对象16830人、农村五保对象997人、渔民低保对象179人。此外，还有大量的未成年人和外来务工人员。根据国务院《关于解决农民工问题的若干意见》精神，对农民工因劳动报酬、工伤赔偿申请法律援助的，不再审查其经济困难状况，直接提供法律援助。另外，修订后的《江苏省法律援助条例》将“因身体遭受严重损害请求赔偿”列入法律援助范围。这些都大大拓宽了法律援助的受理范围。从我市2006年受理的法律援助案件来分析，因身体受到严重伤害申请法律援助的案件比2005年增长237%。2006年南通市人民法院提供司法救助的案件为319件。从以上数据来分析，法律援助与司法救助的需求量在逐年增长。

四、解决法律援助和司法救助实施过程中存在问题的建议

1、建议将法律援助制度与司法救助制度合二为一（包括劳动仲裁），制定全国统一的司法救助法。根据当前法律援助和司法救助实施状况，有必要制订符合我国国情的《司法救助法》，健全完善我国的司法救助体系，使司法救助在国家司法体系中有明确的法律地位。

2、明确政府是实施司法救助的责任主体。当前我国进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，这种变革给我国发展带来巨大活力的同时，也带来了矛盾和问题。由于社会经济发展不平衡状况及社会分配机制不完善等原因，导致社会弱势群体将长期存在，并成为社会矛盾的主要诱因，引起了党和政府的高度重视。目前，特困群众面临的问题集中表现在“四难”，即子女入学难、住房难、医疗难、打官司难。其中打官司难已经成为影响特困群众维护自身合法权益的严重障碍，这与构建和谐社会是相违背的。政府应加强对司法救助工作的领导，明确政府各部门实施司法救助工作职责。同时制定统一严格的司法救助申请批准程序，明确由专门机构负责办理，便于当事人提出办理申请审批手续。
    3、建议将司法救助的范围重新做出科学的规定。现有法律援助和司法救助制度，对救助对象实施救助的范围仅包括法律服务费用、诉讼案件受理费、执行费，对仲裁、鉴定、公告等费用没有作出明确的规定。从我们办理的法律援助案件来看，特别是因交通、医疗、工伤引起的人身损害赔偿案件，当事人在承担了高昂的医疗费用后，已无力再承担伤残鉴定费用。虽然司法部与财政部等九个部门为了解决上述问题，联合下发了《关于贯彻落实法律援助条例切实解决困难群众打官司难问题的意见》，但在实际操作过程中困难很大，无法达到法律援助与司法救助的根本目的，应该将以上费用以立法的形式纳入救助范围。

4、建立司法救助经费保障机制，保障司法救助事业不断发展。将司法救助经费纳入同级政府财政预算，并随着经济发展及财政收的增加，逐步增加经费安排，保障司法救助事业与经济、社会协调发展。探索建立司法救助资金筹措的社会化，广泛开辟政府财政拨款以外的司法救助经费筹措渠道，采取多种方法筹集社会资金。建议设立司法救助专项经费，对当事人因符合救助条件，而无力承担律师代理费、仲裁费、法院案件受理费、诉讼费用、鉴定费、公告费、执行费等费用的，从该专项经费中予以垫付，待案件审结或执行完毕后，视情况由当事人予以返还。