苏州市司法局法律援助工作处　曹　旻

2007年，全省第一次下达分解到市的法律援助年度办案指标任务，2008年同样如此，但在增长幅度上有所下调。各法律援助中心通过努力，较好地完成了2007年度的办案任务，但对此有较大反响，由此产生了各种想法和不同的工作应对，所以我想谈谈对现阶段法律援助办案规模的一些认识，即在某一区域内办理的法律援助事务的数量问题。

从法律援助工作开展起，苏州市每年的法律援助工作业务量实际保持了高速增长。在这个高速增长中，有机构初建、业务展开时期的爆发式增长，也有进行规范化法律援助中心建设的时期和完成以后的增长，还有《法律援助条例》实施后的增长，这些都可以归纳为人为的政策性推动增长。但最为核心的，还是全市法律援助业务的自然增长，即社会认知扩大，由需求导致的自然增长。

在法律援助工作的开展过程中，对是否需要追求业务规模的扩张进行认知，对哪些因素影响规模的增长进行分析，都是从对法律援助业务规模的认识开始。

    一、提出定义

工作中通常把这个称为法律援助中心的年度办案数。可以认为：法律援助的规模，是指在某一地区、在一定的时间段内，提供给公众的法律援助服务数量水平。它最主要、最直接的客观表现，就是政府设立的法律援助机构每年办了多少法律援助案件，并且扩展为向社会提供了多少法律援助服务。

之所以使用“提供法律援助服务”一说，而不是称为办案数量。是因为一般认为法律援助机构最为主要和客观的业务指标是办理的案件数量。但同时不应忽视，法律援助中心日常工作中最大量的还是在办理法律援助案件层面之外，为市民提供免费的、免资格审查的法律咨询服务。一个法律援助中心可以在一个普通的工作日内，接待处理十多个乃至几十个到访的咨客、拨通的热线电话。而在同一时间段受理的法律援助申请显然没有达到这样一个数量级，实际上也不可能达到（虽然法律援助案件的办理还有很多的后台工作量）。在这些大量的免费服务中，绝大部分当场解答、解决，有一小部分转化、引导为法律援助申请，直至成为法律援助案件而予以受理。这二者在法律援助中心的工作中，从使用的人力、占用的时间上进行观察，都是第一位和第二位的关系，而不是相反。另外，由于这二种服务方式受众数量的极大差异，法律援助中心的社会知晓率、社会美誉度，除了法律援助案件的成功办理外，更多的、更直接的还是依靠咨询服务中的数量、解答率、准确度和服务态度建立起来的。所以，观察和认识法律援助业务规模不能单纯地理解为办理了多少数量的法律援助案件，还应当把提供的咨询服务包括在内。

没有体验过法律援助服务的社会公众和组织，对法律援助的直观认识，就是这二项工作成果；法律援助系统、司法行政系统内，对法律援助工作进行评估，尽管各个时期的评判标准不同，侧重点不一样，也都首先是从这二项工作开始的。

相关数据收集

1997年－2007年苏州市法律援助工作主要业务数据列表

                                                                       2008-4-17

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
案件数	228	362	384	385	543	715	980	1343	1442	1597	2248
民事	8	131	116	125	177	215	283	362	391	481	1058
咨询		4157	1104	1606	2167	6233	8379	18750	22469	24480	22133
机构人员		43	66	37	29	28	36	42	51	53	50
专项经费(万元)		25.36	24.37	51.995	43.12	109.9	169	286.04	370.38	226.22	281.5
执业律师				527	546	599	721	838	937	1036	1128

表中选列了苏州市自1997年开展法律援助工作始，至2007年底止开展法律援助工作的主要业务数据，以及为此提供支撑的主要相关数据。

其中民事类案件是指在刑事辩护案件以外的案件类型，包括了劳动仲裁、行政诉讼等案件类型；专项经费仅指法律援助业务经费，用于支付法律援助案件办案补贴、咨询值班补贴和宣传费等项，不含人员工资，办公支付出等项。2000年之前该项费用由各级政府临时拨款和司法行政部门垫付，且统计准确性稍差。2000年以后我市各地逐步将法律援助专项经费纳入政府公共财政预算。2003年司法部制式报表经费一项纳入了人员办公、工资支出等，新增项目并入后不能准确反映在法律援助业务上的专项投入与业务规模的关系，故不予引用。

数据观察与说明

从这个图形中我们可以看到，苏州地区从1997年开展法律援助工作始，业务总量一直保持了一个增长的态势。1997到1999年是全市法律援助工作的初建期，机构刚刚建立，人员、经费、业务运作机制都在不断调配、磨合期，业务规模增长相对较缓，一旦渡过这个磨合期，进入相对稳定的阶段，业务规模就开始持续增长，2000年以后就一直保持了一个近乎于直线的总量上升态势。2004年出现了拐点，增长速度放缓，似乎将要进入平台期，但仍然保持10%左右的增长率。2007年陡然提速，可以看作是下达办案任务指标所导致的。

在这个几乎呈直线上升态势的业务规模中，几个影响因素值得注意：2001年江苏省出台了《江苏省法律援助条例》，基本明确了法律援助的各项制度和业务规范。诸如明确了法律援助申请人经济困难的认定标准，确定了法律援助服务的事项范围和服务形式，规定了对承办法律援助事务给予案件补贴等。这些政策因素反映到图形上，明显增长的速度是加快的。

2002年苏州市司法局提出进行规范化法律援助中心建设，至2005年基本完成。表现在经费投入上，从2002年起经费增加幅度较大，基本完成规范化法律援助中心建设以后，因硬件投入完成，法律援助专项经费绝对数量出现下降，但仍然随着业务规模增长，到2007年已经接近年投入300万元。同时期法律援助业务也表现出了持续的增长。

2004年省司法厅和省财政厅联合制订了法律援助经费的使用规定，苏州市司法局与苏州市财政局根据苏州本地法律援助业务的开展情况，首次在全市统一明确了办案补贴的标准，普通案件最高为1200元。由此，平均每一法律援助案件办理的综合成本水平一直保持在1000-2000元之间，2006、2007年逐步接近这一标准，说明在完成规范化法律援助中心建设后，专项经费在办案补贴以外的使用开始降低，即在法律援助专项经费在办案工作以外的宣传、培训、硬件投入等方面使用较少。

法律援助咨询服务发展较快，到2003年基本进入平台期，总量一直保持在每年20000到25000之间，微有波动。分析原因是咨询数量集中在热线电话咨询部分，这一部分因为规范化建设中硬件投入很快实现，工作机制设定以后相对稳定，未有较大变化。所以在高速增长后迅速进入平台期，趋于稳定。

法律援助中心工作人员数量上变化不大，且从数量而言，处于较低水平，但质量上有所提高。以苏州全市12个法律援助中心平均计算，每一法律援助中心拥有工作人员4－5人。但实际分布不平衡，有的法律援助中心仅1名工作人员，而且还是兼职的。质量上有所提高是指在规范化建设后期，法律援助中心的工作人员中，兼职、老龄人员开始减少，具有法律专业知识与训练，持有法律职业资格的年轻人开始充实到各个法律援助中心，原有工作人员也随着工作时间的延长、参加专业培训而增加了工作经验，部分法律援助中心迁入政府行政服务中心办公，整体工作质量、工作作风、工作效率有所提升。

与此同时，全市执业律师数量也保持了较平衡增长。执业律师是目前法律援助业务中的主要力量，承担全部的刑事法律援助案件和绝大部分民事诉讼、劳动仲裁案件。一般法律援助咨询热线电话也由执业律师值守。苏州地区平均每一位执业律师每年要承担的法律援助案件从2000年0.73件，持续保持增长，至2003年的超过1件（1.19），2007年接近2件（1.99）。

全市法律援助案件中民事案件的绝对数量虽然逐年增长，但是增长水平不高，虽然市司法局法律援助工作处在日常业务指导中反复强调开展民事法律援助案件的重要性，至2007年只是接近而未超过业务总量的半数。分析影响原因有二个，一是法律援助中心机械地执行两个法律援助条例对民事案件受理范围的规定，对在两个条例规定事项以外的申请，或者经过分析可以归入两个条例规定范围的申请，没有予以受理，不具备分析两个条例规定事项范围的立法原意、灵活运用法条的能力；二是民事法律援助案件相对而言，服务时间长，需要进行的调查取证工作较多，办理结果与当事人预期有差异，而办案补贴水平却不高，故承办积极性不高，也反过来影响了法律援助中心对民事案件的受理水平。

但普通民众对民事法律援助业务的关注程度要高于对刑事法律援助案件的办理，接受度相对较高；民事法律援助案件办理成功，对于法律援助工作的宣传效果较好，能以更好的接受方式凸现通过法律援助实现诉讼中的平等，更好地体现在公民权利平等保护上的政府义务。

2003年国务院出台的《法律援助条例》和2005年《江苏省法律援助条例》的修订并没有对业务规模的增长产生更大的影响力。分析其原因为，国务院条例适用于全国的情况，江苏省条例是依法删减了部分与国务院条例相冲突的条款，增加了部分在法律援助实务中已经运行的规定，二个条例的法律规定与当时全市法律援助业务开展的情况差异并不大。

    二、分析

国家法治化水平提高要求法律援助业务规模进行扩张

　　分析全市法律援助业务构成可知，法律援助资源主要用于刑事诉讼中被告人辩护权利的实现，整体资源占比和业务数量在50%以上，民事法律援助案件数量逐步上升，表明在民事法律纠纷中无力自行购买律师服务的当事人得到了政府的救济和保护。虽然数量水平（绝对数量和相对数量）较低，但这与国家要求实现司法人权保护、实现对诉讼权利的平等保护和对弱势人群进行权利保护的要求相对应。

法律援助业务规模的扩张有社会需求的支持

分析有三个理由支持这一结论：一是《江苏省法律援助条例》规定了法律援助的基本概念以后，苏州地区逐步开放了全部法律援助业务，此后国家对法律援助没有较大的政策性变化，但业务规模持续扩张；二是法律援助工作系统虽然也进行一些宣传工作，但是较为零散，数量少，资金投入少。法律援助的社会知晓率较低，在曾经进行的农民工法律援助调查中，知道法律援助的比率仅在1%左右。法律援助尚没有进入较高水平的专业化宣传，例如进入受众数量大、市民使用频率高的广播、电视等宣传领域的机会和能力都不足；三是法律援助的性质使然，所有的受援人申请法律援助和纠纷处理方案的提出，均为其自主意愿，并无强制性规范存在。在此情况下我市法律援助业务规模持续增长，反证了法律援助社会需求的存在和不断地增长。

政府及管理层对法律援助的主观意识、资源投入促进了法律援助业务规模的增长

政府和管理层认识到，对法律援助工作相对有限的数量投入，提高了地区法治化水平，将更多的社会矛盾纳入到司法程序中予以处理，有利于稳定社会秩序和缓解社会矛盾。从法律援助中心所获得的资金、人力资源与提供的业务数量进行对比，可以简单得出结论。例如昆山市法律援助中心通过政府的支持与投入，成为第一个规范化法律援助中心，一跃成为全市法律援助工作的先进单位，其提供的法律援助服务，无论在数量、质量和效率上均在全市、乃至全省进入先进行列，并且一直保持至今。由此，昆山市政府对法律援助中心也一直保持了较高关注水平，是全市法律援助中心中政府投入水平最高的。

政府和公众法律意识水平提高要求法律援助业务规模增长

在法律援助工作开展初期，大部分申请人是经过相关引导以后向法律援助中心提出申请的。比如在诉讼中得到人民法院的提示，或在诉讼出现障碍时向律师、法律援助中心咨询而得到引导的。随着全社会法律意识水平的提高，出现了政府指定法律援助中心完成某项法律服务事项；公民在准备进入诉讼程序时即向法律援助中心提出申请；刑事诉讼案件从人民法院指定辩护发展到引导当事人申请法律援助；人民检察院、公安机关主动向法律援助中心转交法律援助申请，要求将法律援助服务延展至刑事侦查、审查起诉阶段。等等不一而足，这些现象的出现，都表明社会对法律援助服务提出了更多的数量要求。

    三、小结

    1、我们目前看到的法律援助业务既成规模，是与法律援助条例的规定、法律援助管理体制、法律援助专项经费的投入、政府和公众认知等关联，并由这些因素形成合力支撑起来的。

2、目前全市的法律援助业务中，除了咨询数量进入一个平台期外，法律援助案件总量，民事法律援助案件总量，都没有进入平台期的趋势，仍然处在上升态势中，特别是近年相关法律援助政策的讨论与实行，如农民工有关案件的免除经济状况审查，法律援助申请中经济困难标准放宽的讨论，在对法律援助条例规定的服务事项依法进行扩展，基层法律援助工站的规范化建设，甚至于国务院法律援助条例上升为国家法律援助法等，总的趋向都是扩大法律援助服务的覆盖面，扩大服务供应量，放宽准入条件，总体上是要对法律援助业务规模进行推动和扩展的，这些政策的讨论与实施，将给法律援助业务规模有力的推动。

3、在上面谈到的因素中，除了一些在性质上反映矛盾较为滞后的因素，如法律的制定，管理体制改革等因素，其他各项因素：资金投入、执业律师数量的增长、律师业的发育水平、法律援助专职人员的职业素质等在数量和质量指征上都有上升的趋势。

所有这些因素，都指向一个明确的结论：在现阶段，我们需要顺应法律援助业务规模发展的内在要求，通过主观努力，推动法律援助业务规模的扩张，直至达到一个与社会公众的需求相适应的客观水平。在法律援助业务规模发展到一定水平以后自然会进入平台期，增长速度将持续放缓或出现波动。

我们可以运用辩证方法对法律援助业务规模和这些相关因素之间的关系进行分析，各项因素合力支撑了法律援助业务的总体规模，在这些资源得到增加、增强或者现有资源并没有得到合理充分运用的情况下，就必然导致规模扩张的内在要求出现。比如在资金增加或未能充分用尽时、法律服务从业人员平均的法律援助义务量未到相当水平的时候，社会公众、政府、管理者，必然要求有一个更高水平的法律援助业务规模，以追求更高的资源运用效率；反之，法律援助业务规模的扩张，也必将对这些因素和它所依赖的资源起到推动和促进作用，当业务规模扩张到某部分资源出现短缺时，必然导致这部分资源增加有效投入，不致因短缺而影响其正常运行，并且要求这些投入与它自身的发展水平相当，以维持它在一个协调的水平上运行。比如法律援助业务规模发展到一定阶段，要求基层法律工作者开始承担义务量，工作量会出现增加。我们甚至可以预见到法律援助业务规模的扩展，最终将导致要求法律援助机构普遍拥有自己的承办力量。而法律援助业务如果是仅在一个低水平的规模上进行重复，是不可能出现这些情况的。正如我们在前面的观察与分析中谈到的，在与法律援助业务规模相关的工作中，还有相当大的、可以再提高一步的余地。

管理层要求法律援助业务规模的扩张，不单纯是一个数量问题，而是有社会需求这样的合理内核的。数量、规模最终是由社会需要、社会供给决定的，并且数量规模在发展到一定的程度时，会对影响数量规模的要素产生作用。诸如机构设立、管理体制、经费投入与管理、技术层的规范化、理论研究的样本等问题，在深入研究、试图解决和推动这些问题的解决时，小样本分析是不具有统计学和社会学意义的。这些问题的解决，不仅仅是依靠我们主观努力和宣传说服的可以实现的（也是不可能实现的），只有在现实的社会需求、业务规模的客观发展要求引领下主观努力，才是有说服力的。

当前引导法律援助业务规模扩张的对策

从对法律援助业务规模发展的宏观认识出发，为了适应和引导法律援助服务在当前水平下继续向更高层次发展，个人认为需要针对几个主要影响法律援助事业发展的要素，提出更新、更高的要求，以顺应当前形势，把握引导法律援助事业发展的主动权。

理论研究

开展和加强法律援助的相关理论研究。在影响法律援助事业发展的诸要素中，一些理论性的认识问题应予以解决，忙于应对政策性时务对于法律援助的长远、可持续发展并无长期收益。

诸如法律援助是现在民主国家对公民的义务，但是这个义务通过何种方式来实现，是政府通过购买（完全购买或者部分购买）律师服务来实现，还是通过强制和半强制的方式来实现？认识上并不明确。

法律援助所要求的经济困难，已经发展到要求在公民最低生活保障线之上进行认定，但是将这个标准提高到什么样的水平才是合适的和采用什么样的方法由法律援助机构来进行认定。实务中没有明确的规范和概念。

近年来多次强调扩大法律援助服务的事项范围，但这个范围是逐步扩大还是在通过论证后取一个最大的值？法律援助中心作为政府设立的机构，其行为应当受到法律的有效约束，在法无明文规定的情况下对业务范围进行扩展，其法理依据何在或通过何种方式予以解决？

我们普遍地认识到法律援助业务规模的还没有发展到平衡期，但是法律援助服务规模终将达到一个平衡的水平，那么这个平台期在哪里，会有多大的需求量？有多少符合法律援助经济困难标准的人群，和在这些人群中的法律纠纷发生的概率，以及最后选择法律援助服务的比例。这些问题的解决需要有规模的社会调查和建立数学模型来解决，县、市一级的法律援助机构显然不是很适合的实施主体，应当由更高一级的机构来进行研究和解决。

另有法律援助机构的法律地位问题，与司法行政机关之间的管理关系，与当地律师协会的工作关系、与律师事务所以及具体承办律师之间的法律关系等，都有待于进行研究提出明确的认识。

业务规范

法律援助工作已经开展十年之久，有了一定的业务规模，提供了相当数量的研究样本，积累了不少的经验教训。在形势不断发展的情况下，需要对法律援助业务管理规范进行再思考。根据法律援助业务发展的情况，对已有的规范加强核查与监督，提高执行水平，对已经不适应形势发展要求的规范进行修正，对新出现的业务管理、操作方面的问题进行研究，随着理论研究的深入和提高，制订出适合的管理和操作规范，顺应形势发展的要求。

已有的法律援助业务规范，根据不同情况，大部分业务管理要点得到了执行。但也有一部分管理规范，因为认识水平、工作效率、管理权限、资源投入等方面原因，导致没有执行或执行情况不佳的现象。应在必要的业务要点管理中加强执行和核查监督工作，提高执行效能。例如对于刑事法律援助案件中，依法在侦查和审查阶段提供法律援助的，这一部分案件在服务程序、质量要求、业务管理上与审判阶段法律援助案件的管理要点是不同的，应当提出明确具体的业务规范来。再如已有的业务规范中要求制作与法律援助申请人的谈话笔录，但具体的要求并不明确，核查措施和执行力不够。业务规范至少应当对法律援助服务可能实现的目标、申请人对诉讼方案的认可等予以书面确认，以应对可能出现的服务纠纷。

宣传与培训

法律援助事业的发展和业务规模的扩张，要求在法律援助的对外宣传和对内的专业培训加大投入力度。在前面的讨论中已经认识到在这二个方面的投入是不足的，处于一个较低的水平。法律援助的宣传与培训，至少可以分为三个层次：

一是对法律援助的专业人员进行培训，应当提高频率和专业深度、广度。试想，法律援助中心的工作人员对于法律援助业务本身、相关的法律规定尚存在认识水平的问题，何以论及服务的高水平呢？

二是司法行政系统内部以及政府领导层，司法行政机关作为法律援助事务的政府管理部门，实务中同样存在对法律援助认识模糊、不准确的现象。这一部分的宣传应当以达到有效宣传目的、长期持久实行为目标，达到让政府决策层、管理层更好地认识到法律援助在法治化整体建设中，特别是依法处理社会矛盾纠纷，缓解社会矛盾，平息纠纷，维护社会稳定与和谐发展中的重要地位与作用，从而为法律援助争取更多的资源和改善外部环境。