5月5日至9日，我省法律援助工作考察团一行11人赴香港，先后参观考察了香港律师协会、法律援助署、惩教署职员训练院、白沙湾惩教所和马坑监狱，通过经验介绍、现场观摩、座谈讨论，对香港法律援助制度、惩教制度及工作开展情况有了大体了解，开阔了视野，受到了启发。
一、香港法律援助制度基本情况
（一）香港法律援助制度的历史发展和立法架构
香港的法律援助制度始于20世纪50年代，最初是对刑事案件中被控死刑罪名的被告，民事案件中拥有财产不超过500港元的当事人，由法官委派一名律师做代表。从1962年起，在最高法院受审的刑事案件被告，倘若符合资格便可获得法律援助。1966年11月，《法律援助条例》，民事案件法律援助计划开始推行。1970年1月，作为《刑事程序条例》的附属法例，《刑事案件法律援助规则》颁行。1970年7月，香港法律援助署成立。目前，香港已通过了包括《法律援助条例》及其附属和配套立法《法律援助规例》、《法律援助<评定资源及分担费用>规例》、《法律援助<费用计算>规例》、《刑事案件法律援助规则》、《法定代表律师条例》和《法律援助服务局条例》等各类“条例”和“规例”在内的7个专门法律援助法律、法规和规例，形成了一套较为完善和科学的法律援助法律体系。
（二）香港法律援助的对象和案件范围
香港法律援助的具体条件和案件范围，因法律援助计划和诉讼类别的不同而有所不同。香港的法律援助计划共分为3类：普通法律援助计划、法律援助辅助计划、当值律师服务计划。前两项由法援署实施，后一项则由当值律师服务实施。
1、普通(标准)法律援助计划适用的条件和案件范围。普通法律援助计划是由香港法律援助署推行的最重要的一种法律援助项目，旨在为香港区域法院及其上级法院管辖的刑事案件被告人和民事案件当事人提供律师服务，以保障他们能够充分行使法律赋予的诉讼权利。在民事方面，申请人如欲获批法律援助署提供的民事法律援助，必须具备两个方面的条件：（1）必须是经济困难或经济能力有限的人，且能证明其财务资源不超过16．97万港元的规定数额；（2）申请人须有进行民事诉讼或民事抗辩的充分理由，以及有合理的胜诉机会或在获得法律代表时，能最低限度地得到一些实际的利益。在刑事方面，原讼案件的申请人只要通过经济审查就可以获得法律援助。经济审查标准与民事案件相同，即申请人的财政资源上限不得超过16．97万港元。但如申请援助的事项系因违反《香港人权法案条例》或抵触《公民权利和政治权利国际公约》中适用于香港的规定而引起的法律程序，申请人的财政资源不受上述规定的限制。另外，自1992年7月1日起，《刑事案件法律援助规则》(香港法例第221章的附属法例)经过修订后，法律援助署署长获得酌情权，可以出于维护司法公正的目的，批准未能通过经济审查的申请人获得刑事案件法律援助。在刑事上诉案件中，申请法律援助的上诉人除需通过经济审查外，尚需通过案情审查。即对于上诉案件的法律援助申请，只有在法律援助署认为有充分上诉理由的情况下，才能获得法律援助。
香港普通法律援助计划的范围，从提供援助的阶段看，不仅包括当庭为受助人提供辩护或代理，而且包括律师或大律师在进行任何法律程序的初步工作或附带工作时，或为终止任何法律程序而达成妥协或执行妥协条款时通常给予的一切援助。在民事方面，根据《条例》的规定，在香港区域法院、高等法院原诉法庭、上诉法庭及终审法院展开的民事案件法律程序；在土地审裁处审理的租务案件；以及向精神健康复核审裁处提出申请的案件中为申请人提供法律代表，死因裁判研讯案件，均可申请法律援助。援助范围几乎涵盖所有类别的民事诉讼案件。在刑事方面，法律援助范围遍及各类在区域法院、原讼法庭案件和上诉法庭和终审法院上诉案件，以及在裁判法院的交付审判程序、就裁判法院的裁决提出的上诉等。就谋杀、叛国、暴力海盗行为等案件而提起的上诉，则署长可以无须考虑是否符合维护司法公正原则的情况，不进行案情审查而给予申请人法律援助，但申请人仍要通过经济审查。《条例》规定此类上诉案必须获得法律援助，即使有关的案件并无充分的上诉理由，法律署也应委托一名大律师出庭代理诉讼。法院法官也可以对涉及此3种罪行的被告行使法律援助署长的权力，直接颁令给予被告人法律援助，由法律援助署署长执行。同时，更可以颁令免除被告人接受经济状况审查和支付分担费。
2、法律援助辅助计划适用的条件和案件范围。由法律援助署负责实施的法律援助辅助计划始于1984年10月1日，其目的是为财政资源已超出普通法律援助计划的限额，而对私人律师的高昂收费又感到难以负担的“夹心阶层”人士，提供法律方面的协助。法律援助辅助计划在财政上属于自给自足的类型，一旦受助人胜诉，须缴付一笔款项，数目相当于代他们承付的讼费和支付的款项，再加上受助人获判给赔偿金的15％。跟普通法律援助计划一样，此计划的申请人必须同时通过经济审查和案情审查。任何通过案情审查的申请人，只要其财政资源在16．97万港元和47，16万港元之间，均可根据法律援助辅助计划获得其所需要的法律援助服务。但是，该计划不适用于刑事案件，主要涵盖人身伤害或因医疗专业疏忽、牙科专业疏忽或法律专业疏忽而提出的索偿金额超过6万港币的少数几类民事案件。
3、当值律师服务计划适用的条件和案件范围。当值律师服务由香港律师会和大律师公会联合推出，旨在填补政府法律援助署提供的法律援助服务的空隙。当值律师服务现设有3项计划：当值律师计划、免费法律辅导计划、电话法律咨询计划。（1）当值律师计划始于1979年，目的是向裁判法院审理的刑事被告人提供代表律师。适用于差不多所有在裁判法院审理的刑事案件。该计划的所有的裁判法院均设有法庭联络处，符合资格的被告人会由法庭联络处主任提供当值律师服务，得以在所有法庭聆讯中由当值律师代表。被告人须同时通过经济审查和案情审查，才可获得上述法律援助。每名合资格的被告人须缴手续费300元。自1997年起，被告人每年的总收入上限已由10.8万元提高至12.733万元。但当值律师服务总干事可酌情豁免被告人缴交手续费。律师或大津师在提供该类服务时，当值律师服务理事会应向其支付相应的费用。（2）免费法律辅导计划设立于1978年。市民可在设于民政事务总署辖下民政事务处的法律辅导中心获得免费法律指导。任何人如需要得到免费法律指导，无须经过任何审查，均可透过转介机构预约时间，并将欲咨询问题通过转介机构交给所约见的律师，由该律师自愿免费服务。所有民政事务处、明爱中心、社会福利署各附属办事处都是这项计划的转介机构。（3）电话法律咨询计划设立于1984年。该计划以粤语和英语电话录音的形式，就日常生活中涉及到的法律问题，特别是针对当时的“热点’问题，免费为市民提供基础性的法律知识录音资料。录音资料包括婚姻家庭、楼宇租务、刑事、金融、雇佣、环境和行政等方面的69个课题，资料内容会定期或根据市民的普遍性需要而更新。向电话法律咨询计划和免费法律辅导计划寻求法律咨询的市民，无须经过任何审查，即可获得录音资料或律师提供的免费指导。
（三）香港的法律援助机构
法律援助署是香港政府专门负责法律援助工作的一个独立政府部门。法律援助署在实施法律援助方面一向是独立运作，不受任何机构和部门的干预和限制。在部门设置方面，下辖三个部门：申请及审查科、政策及行政、诉讼科，每一个别都由一位副署长领导。根据具体的职能权限，各科下面又划分出一些不同的组别。除上述三个科之外，法律援助署内还有一个特别的机构，即法定代表律师办事处，职责是为保护在诉讼案件缺乏自行诉讼能力的人如儿童和弱智人士的利益提供法定代表律师。该办事处是一个独立运作的小组，不属于法律援助署任何组别。必须由法定代表律师处理的案件中，有很大部分是代表无人认领的遗产，代表缺乏自诉能力的人，以及管理多个信托基金等。
目前，香港法律援助署现有人员510名，其中60名律师， 150名律政书记、300名辅助人员。他们都属于政府公务员，有政府开支薪金及支付各种办公和福利费用。（香港法律援助署的整体编制共621个职位，包括78名专职律师、192名律政书记、351名辅助人员。）
(四)法律援助专职律师的职责和作用
香港法律援助计划实施之初，法律援助署并不直接办理案件，只是负责受理申请和审查，案件全部委派给私人律师办理。由于私人律师们更愿意处理利润高和那些简易省时的案件，愿意参与法律援助的很少，很多律师表示没有时间，还将案件退回法律援助署。鉴于此，法律援助署便自己成立了一个诉讼组，招聘了一批来自英国、澳洲、新西兰和本地的法律精英，组成署内律师队伍，专门负责署内的审查、决定等项需要专门知识和经验的工作，并具体办理部分法律援助案件。按照香港《条例》的规定，法律援助署中的律师不仅是法律援助业务的主要承担着，而且是法律援助署的主要组织者和管理者。除部门主任秘书和部门会计师外，该署其余所有重要职位均由律师担任，署长、副署长、助理署长及法律援助主任更需要由特别行政区首长直接任命。法律援助署署长是理所当然的首席法律援助律师，法律援助主任分为助理首席法律援助律师、高级法律援助律师和法律援助律师3个等级。专职的法律援助律师和政府公职律师一样，除了同私人律师一样须获得在香港地区从业的资格并且在专业律师团体进行登记、成为律师公会或大律师公会的会员、遵守相关行业规范以外，由于其身份属于政府公务员，这些律师的日常业务和年检管理等工作都由法律援助署依法进行，不受律师公会的约束。不过，法律也明确规定，法律援助律师的执业范围仅限于从事与法律援助活动相关的律师业务，不得在署外象私人律师那样提供服务。这些规定对于保障法律援助专职律师的法律地位，保证法律援助专职律师尽职尽责地维护当事人的合法权益，起到了积极的作用。
（五）香港法律援助的服务模式
香港的法律援助服务是采取由专职律师办理个案和委派私人律师办理个案的两结合方式提供的。申请人被批准法律援助后，法律援助署便会委派一位署内诉讼科的律师或私人执业律师办理有关案件的诉讼。在一些区域法院中，如有需要，会委派大律师办理。在大多数原讼法庭及上诉法院的案件中，援助署也会委派大律师办理有关诉讼。在民事案件中，受助人可以指定自己的法律代表：他们可以从办理法律援助案件的律师名册中挑选一位私人律师，或请法律援助署署长为他们挑选一位私人律师，也可选择则法律援助署诉讼科的一位律师作为他们的法律代表。在刑事案件中，委派律师或大律师的事宜由法律援助署署长全权决定，申请人可以要求从办理法律援助案件的律师名册中选择一位私人律师或大律师，法律援助署署长会以他的最佳利益为前提，审慎考虑他的要求。在一般情况下，区域法院审理的刑事法律援助案件，法律援助署会委派私人律师或大律师承办；而在高等法院审理的案件，会由法律援助署刑事组的律师直接办理。但如果同一案件中两名以上被告人均获批法律援助证书，且他们之间又有利益冲突，那么法律援助署律师就只能代表其中一名被告，其余被告则应由私人律师或大律师为其辩护。根据一项分析显示，绝大部分的申请人均希望选择法律援助署律师作为其代表。法律援助署诉讼科律师每年处理不到30％的案件，其余70%多的案件都委派给了私人律师承办。
这种由专职律师办理个案和私人律师办理个案两结合的提供方式，既保留了专职律师办案成本低而效率高、私人律师办案灵活的优点，又克服了专职律师缺乏灵活性和私人律师办案费用过高的缺点，使法律援助机构可以灵活地调节专职律师与私人律师的办案数量，以适应援助需求的波动变化，并在经费使用效率和效益之间找到最佳结合点，还可以通过相关成本与质量的对比来为受援人提供最佳水平的法律援助服务。
（六）香港的法律援助经费
根据《法律援助条例》的规定，法律援助署由香港政府全额拨款资助，以支付审查申请及进行诉讼份额法律援助费用、员工薪酬及部门支出等三部分开支。在这些拨款中，法律援助费用的拨款是没有上限制的。如预算资金不能满足需要，法律援助署可向政府申请追加拨款，以确保法律援助署在提供法律援助时，不会因为财政限制而受到不利影响，这在香港政府各职能部门中是鲜有的例外。随着香港政府对申请人的经济审查标准不断放宽，法律援助的涵盖范围不断扩大，申请人的财务资源上限也呈上升趋势。与此相适应，香港立法局对法律援助署的财政拨款每年均有较大辐度的增加，尤其在法律援助办案费用方面更是如此。2007-2008年度，香港法律援助经费7.22亿港元，人均约100元。这种高额政府财政投入在世界各国和各地区也是少有的，充分表明了香港政府对法律援助活动的重视和对法律援助署工作的肯定。
二、体会与建议
(一)逐步完善法律援助法律法规体系。通过考察，我们明显地感觉到，香港的法律援助工作之所以能得到比较快速的发展，与香港非常注重制定并不断修改有关法律援助的立法分不开的。香港的法律援助立法，既包括基本法律，也包括具体解释性的附属法律；既包括民事法律援助，也包括刑事法律援助，不仅体系完整、结构合理，而且还详尽具体、可操作性强。通过一系列的立法，明确了政府所承担的法律援助义务，阐明了法律援助机构的性质和职责、法律援助的案件范围、条件、程序及资金来源、法律援助证书、资源评定和费用计算等问题作出了明确而细致的规定，规范了法律援助行为，并将全部政府法律举助活动纳入了依法管理、依法办事的轨道。这不仅是香港政府法律援助机构高效、规范运作的保证，同时也是使法律援助活动更加符合公正司法和保障人权法治精神的内在需要。
目前，内地的法律援助立法总体上比较滞后，已出台的国务院《法律援助条例》和省法律援助条例，立法层次较低，与刑事诉讼法、律师法的一些规定没有完全配套，对一些涉及法律援助制度的根本性问题没有明确。条例的规定比较原则笼统，对与法律援助工作发展密切相关的一些问题没有做出明确的可操作性的规定，不足以调整日趋复杂的法律援助活动。鉴于此，有必要推动制定法律援助法，并尽快出台相关配套规章，尽早形成一套比较完善的具有中国特色的法律援助法律法规和规章体系。
(二)适当扩大法律援助覆盖面。香港法律援助署成立以来，不仅按通货膨胀的幅度定期就申请资格上限作出相应调整，并将上限提高，以使更多市民受惠，立法部门更不时适用修改《法律援助条例》，务求使法律援助计划的运作更为灵活。法律援助的案件范围也函盖了几乎所有类型的刑事诉讼案件和大部分民事案件。相比之下，我国内地以各地方政府制定的最低生活保障线作为申请法律援助的经济困难标准，显得门槛过高，再加上法律援助事项范围的限制，使真正符合法律援助条件的家庭和人口数在全国家庭数和人口数中所占比例较低，因此，我们建议，在财力许可的情况下，应适当调高法律援助的经济困难标准和扩大法律援助的案件范围，使更多的人受惠于法律援助。
(三)进一步明确法律援助机构的性质和职责。香港从建立和发展法律援助开始，一直十分强调政府对法律援助的责任，通过保障法律援助贫弱当事人的合法权益作为自己义不容辞的职责。除了通过立法来保障法律援助制度的健康有效运行外，香港政府不仅使法律援助署及其人员在政府机构系列中处于同其他政府部门相同的法律地位，而且还就法律援助事项的实施赋予了法律援助署署长许多特殊的权力，这对于保证法律援助制度的顺利实施，切实体现法律援助制度对贫弱当事人的法律保障作用，都具有积极意义。目前，我国内地各地已经建立起来的法律援助机构除了一小部分属于政府行政机构性质外，大多为财政拨款的仅具有事业性质的单位，这些机构不仅性质不一，法律地位也不明确。这种状况不利于体现政府对法律援助所应承担的责任，不利于法律援助机构在办理援助案件中与相关部门协调沟通关系，不利于吸引优秀的法律专业人才加盟法律援助事业，在实践中已经成为制约我国法律援助事业发展的严重障碍。为了彻底有效的解决这些问题，我们认为，应通过立法，进一步明确法律援助机构的性质和职责，明确其法律地位，使现有法律援助机构能够更好地代表各级政府行使法律援助职能，承担起为贫弱当事人提供法律援助服务的职责。
(四)建立一支法律援助专职律师队伍。在依靠社会律师办理相对大量案件的前提下，专职律师与社会律师相互补充、相得益彰，不仅极大地节省了政府的法律援助开支，提高了办案效率和质量，更好地维护了当事人的合法权益，对于发挥法律援助制度的整体制度功能是具有不可替代的积极作用。目前，内地的法律援助机构大多也采取专职律师与社会律师结合的模式，但对于专职律师没有法律规定，性质地位不明确。而且，从我省的情况看，专职律师的数量偏少，流失严重。我们建议，在现行法律框架之内，适当灵活地采取措施，赋予法律援助专职律师应有的法律地位，为其执业创造一个宽松良好的条件，使其能够更好地代表政府为贫弱当事人提供高质量和经济的法律援助服务。
(五)加大对法律援助经费的投入力度。法律援助制度要得以持续发展，除了健全的机构保障外，最重要的就是要有充足的财政投入。香港政府多年来一直不惜斥巨资支持法律援助工作，并对法律援助经费不设上限，不受财政预算的限制，还随着援助业务量的增加，逐年增加了法律援助经费投入，以保证这项法律制度的顺利运行。在我国内地，尽管这几年来各级政府加大了对法律援助的经费投人，但保障水平仍很低，仍然跟不上工作发展的步伐，法律援助工作宣传、培训、接待、办公等事项都需要大量经费支持。一些地方的办案补贴还没有落实到位或者很低，办理法律援助案件依靠律师和法律服务工作者的觉悟和奉献。随着法律援助工作的发展，案件数量的增长加重了律师和基层法律服务工作者的负担，指派案件的增多挤占了他们开展自营业务的时间，办案补贴偏低甚至不到位，又挫伤了他们的积极性，质量难以得到保障。各级政府应进一步加大对法律援助工作的经费投入，保障法律援助工作与经济社会发展相协调，调整法律援助办案补贴标准，提高律师办理法律援助案件的积极性。
江苏法律援助考察团
二00八年五月
