——常州市法律援助工作调研报告

江苏省司法厅副厅长  方晓林

为分析研究新时期法律援助工作面临的任务和存在的突出问题，用科学发展观指导全省法律援助工作创新发展，5月12日至15日，我与省法律援助中心以“坚持科学发展，努力提高我省法律援助发展水平和服务能力”为主题，对常州市进行了专题调研。调研期间，我们先后召开了由市、县（区）法律援助中心、法院、检察院、民政局、建设局、劳动监察大队、劳动争议仲裁委员会、工会、妇联、老龄委、总工会等部门负责人和律师、基层法律服务工作者参加的座谈会，察看了部分区县法律援助中心及相关部门，对相关数据进行了分析研究，现将调研情况汇总如下。

一、常州市法律援助工作基本情况及特点

常州市法律援助工作基础扎实，发展形势较好。各级司法行政机关以扩大法律援助覆盖面、提高服务水平为重点，采取加大宣传力度、增加经费投入、推进法律援助机构规范化建设等多项措施，实现了法律援助工作的快速发展。2007年，全市接待群众来访6304人次、办理法律援助案件1226件，为1242人提供了援助，案件量比上年增长62%。常州在不断改进和完善工作机制的过程中，形成了自己的工作特色。

（一）法律援助机构规范化建设起步早、标准高。常州市司法行政机关把服务放在首位，坚持通过加强法律援助机构规范化建设，为困难群众申请法律援助提供便利。市法律援助中心是省内最早实现规范化目标的法律援助机构之一，对全省法律援助机构规范化建设起到了示范作用，2004年被评为全国法律援助工作先进集体。至2006年底，常州7个辖市、区法律援助中心全部达到规范化中心的要求，部分机构的设施水平高于省级规范化机构建设标准。市法律援助中心办公面积达400平方米，建立了“12348”法律援助自动化服务平台；武进区法律援助中心达200平方米，环境整洁，设备齐全，服务功能配套，工作制度健全。

（二）法律援助与信访工作有机衔接。前几年，常州司法局就根据市委、市政府的决定，把法律援助工作与信访工作有机地结合起来，利用法律援助资源为政府信访提供支持。法律援助中心与律协合作，共同参与了政府信访工作，从全市400多名律师中挑选出22名政治素质高、业务能力强的律师参与信访接待。四年来，律师参与市领导、信访局接待上访群众219 批384 人次。2005年，法律援助中心又增派6名主任律师参与市人大信访接待工作，引导市民依法信访、依法维权，协助市领导和信访部门妥善处理信访接待中难以解决的问题，受到相关部门和各界好评。

（三）社会组织法律援助工作网络健全。常州在建立各级法律援助机构之初，就在全市各级工会、共青团、妇联、残联、老龄委、高等院校等社会组织同步建立了法律援助工作站，市司法局每年都要召开两次社会组织法律援助工作站负责人参加的工作会议，通过明确服务范围、增强服务能力和坚持无偿服务等措施，使各类社会组织法律援助工作日渐规范，每个工作站年终都向法律援助中心递交工作总结和业务分析，建立了信息互通、申请互转的工作机制。各类法律援助工作站在维护各类困难群体合法权益的作用发挥明显，2007年全市工会法律援助工作站接待群众咨询共计2633批次5003人次，办理法律援助案件5件；市妇联法律援助工作站接待来访282人次。

（四）法律援助工作制度比较完善。2006年12月常州市政府根据省条例的规定，出台了《常州市法律援助办法》，随后市司法局又相继下发了《关于规范法律援助经费使用管理的通知》、《关于公职律师、法律援助专职律师办理法律援助案件的意见》和《常州市直属律师事务所参加市法律援助、“148”法律服务值班考核办法》、《法律援助办案制度》等4 个规范性文件及20余项工作和管理制度，为法律援助工作的有序开展提供了规范和支撑。

常州法律援助工作的新变化，是在全省法律援助工作整体推进、快速发展的大背景下实现的，并主要得益于以下几个方面：

1、各级党委政府的重视为法律援助提供了良好的发展环境。国务院《法律援助条例》明确规定“法律援助是政府的责任”，解决了长期以来法律援助性质的界定问题，引起了各级党委政府的高度重视。近年来，我省推出了一系列推动法律援助工作发展的重大举措。2005年，省人大常委会修订《江苏省法律援助条例》，扩大了援助范围，完善了工作机制，强化了保障措施。2006年，省委第十一次党代会提出了“三有四保”的目标，要求“确保诉讼困难的群众能够得到及时有效的法律援助”。2007年，省政府将法律援助列为关注民生的十件实事之一；省委办公厅、省政府办公厅转发了司法厅《关于切实加强法律援助工作的意见》，对进一步加强全省法律援助工作，推动法律援助事业深入开展提出了要求，决定建立省级法律援助专项资金转移支付制度，支持经济困难地区开展法律援助工作。这些政策法规的出台，为司法行政机关组织实施法律援助工作提供了强有力的支持，有力地推动了全省法律援助事业的发展。几年前，常州市政府就拨款数百万元购置了市法律援助中心办公楼，并多次追加拨款进行“12348”服务平台的改造升级，使市法律援助中心的服务上了一个层次。

2、“应援尽援”的工作目标带动了各项业务的增长。近几年来，全省上下坚持扩大援助覆盖面的工作方针，提出了“应援尽援”的工作目标。2007年省厅确定了全省法律援助案件比上年增长50%、突破18000件的目标，并围绕这一目标制定了分解落实方案。这一措施不仅促进了全省法律援助办案量和受援人的大幅增长，而且带动了法律援助整体工作的发展。法律援助工作网络全面铺开并有效运行，“12348”服务热线和法律援助接待服务深入人心，法律援助的服务功能得到了充分发挥。

3、法律援助规范化创建活动促进了相关机制的完善。2004年以来，省司法厅坚持将法律援助规范化建设作为工作重点之一，制定了规范化法律援助机构建设标准和工作目标，着力加强法律援助机构人员、经费、接待场所、网络设备、工作规范等环节，不仅有力地促进了法律援助保障机制建设，而且有效地提高了法律援助机构的服务能力和工作效率。去年，我省法律援助信息管理系统能够迅速投入使用，很大程度上得益于这几年法律援助机构规范化建设的扎实推进。常州市法律援助机构规范化建设得到了市委市政府的重视与支持，2006年，市政府拿出45万元，对达到规范化目标的法律援助的机构各奖励了5万元。

4、扎实有效的宣传工作扩大了法律援助的社会影响。为了让社会了解法律援助，让困难群众在必要时能够申请法律援助，各地持续开展了形式多样、效果显著的法律援助宣传活动。法律援助机构印制了大量宣传资料供群众取阅，公交车、出租车上和高速公路旁也可以看到法律援助公益广告，群众可以较为方便地从广播、电视、报纸、网络、流动媒体上了解到法律援助的信息。法律援助影响的扩大和知晓率的提高，为社会参与、支持法律援助事业拓宽了渠道，群众求助于法律援助的人次不断攀升。

二、面临的主要问题及分析

常州市作为我省法律援助工作基础较好的地区，在法律援助工作保持良好发展态势的同时，仍然存在一些亟待解决的问题：一是机构设置不规范、人员少、专业力量薄弱。多数法律援助机构没有专门编制，人员内部调配，队伍不稳定，具有法律职业资格的人员偏少。二是经费保障水平不高，难以适应不断增长的法律援助业务需求。办案补贴标准较低。三是法律援助案件增长不快。到今年4月底，全市立案的法律援助案件378件，只完成了全年目标任务的22%。四是法律援助与大调解的对接机制需要进一步调整规范。

法律援助制度建立仅十余年时间，大量工作处于边探索边实践的阶段，难免存在这样那样的问题。常州法律援助工作中暴露出来的一些问题，在我省其他地区同样存在，甚至具有普遍性。如何解决好这些问题，建立完善适应我省经济社会发展、具有区域特色的法律援助体系，是摆在我们面前的一项重要课题。当前，我认为应着重处理好以下几个关系：

（一）队伍结构与机构服务的关系。法律援助队伍的量与质决定了法律援助机构服务能力的高下，一支专业、高效的法律援助工作队伍是法律援助工作开展的根本保证。目前的法律援助机构人员与社会对法律援助服务能力的要求不相相应，有些方面甚至非常严重，已经成为制约法律援助工作发展的最大瓶颈，如果不能切实有效地加以解决，势必妨碍法律援助工作的深入发展。人员队伍与服务能力最突出的矛盾，是两个方面：（1）数量不足。常州市两级法律援助机构在2006年底就已达到省厅对于规范化机构的要求，但人员流失较为严重。按照规范化建设标准的要求，全市应至少配备26名法律援助专职人员，但目前只有21名，有的还是兼职的。法律援助工作人员除承担受理审查、指派、案件质量监督、卷宗管理等任务外，还要负责日常管理、宣传、统计调研等工作，有些还担任了法制副校长、法制家长等社会职务，工作任务繁多。仅从办案和咨询来看， 2007年常州市处理案件1226件、接待群众来访6304人次，平均到每个工作人员就达到了案件58件，处理来访300人次。（2）专业化程度较低。全市法律援助机构目前只有1人具备法律职业资格。法律援助机构的接待工作对于律师的依赖严重，法律援助案件几乎完全靠社会律师和基层法律服务工作者办理，2007年全市法律援助机构人员承办案件只有15件，占全市法律援助办案量的1.3%。

法律援助机构的日常工作过度依赖社会律师的状况弊端严重。作为政府面向贫困人员服务的公共服务部门，法律援助机构应当配备必要的专业力量，具备较强的服务能力。社会律师轮流到法律援助机构值班从事接待工作，由于无法得到系统的培训，容易产生角色错位等问题，部分值班律师政策理论水平适应不了法律援助工作的要求，缺乏处理来访等事项的实际经验，对于法律援助领域的业务不熟悉，来访群众不满意。常州市就曾发生过值班律师在法律援助中心私自受取当事人费用搞风险代理的例子，当事人投诉到市委领导，造成了很坏的影响。

人员队伍方面存在的问题在全省普遍存在，究其原因：（1）法律援助机构设置不统一、编制不确定。常州市中心为全额拨款事业单位编制，武进区中心没有编制，其余6个辖市（区）中心均为司法局内设部门，人员由所属司法局内部调剂分配。全省多数法律援助机构都是这种情况。法律援助机构没有专门编制，人员在司法局内统一调配，流动频繁，增减无常。（2）部分司法局人员较少，法律援助机构人员配备更是捉襟见肘。这种问题在市辖区比较突出。常州钟楼区司法局12个编制，除了领导之外，只有7名工作人员，从事法律援助工作的只有2人，还要兼任局办公室的工作。拥有42万人口的常州新北区，司法局只有2.5 名工作人员，局长由政法委副书记兼任，法律援助中心主任同时还要兼顾办公室、法律服务管理等工作，撑起了全局一半的工作。（3）有些司法行政机关干部的整体专业水平不高，具有法律执业资格、熟悉具体法律业务的人员很少甚至没有，无法按要求调配。某些法律援助中心主任专业知识缺乏，其负责审查申请、决定援助的权限不得不让渡给了分管法律援助的副局长。

（二）经费保障与业务发展的关系。随着法律援助业务的发展，经费也应相应地增长。目前，司法部与我省财政部门对于法律援助经费的定义并不相同，司法部将投入于法律援助工作的所有资金都计算在法律援助经费之中，而我省财政部门把人员、办公等经费排除在外。现在，我省各地对外公布的法律援助经费数额执行的是司法部的统计口径，实际办案经费约占总经费的一半。近年来，全省法律援助经费虽然增长很快，但仍然跟不上工作发展的步伐，法律援助工作宣传、培训、接待、办公等事项都需要大量经费支持。在这种状况下，一些地方的个案补贴标准反而降低了。

常州市近2005-2006年度案件和经费收支情况

年份	案件数	财政拨款（万元）	案补补贴支出（万元）	平均每案补贴（元）
2005年	780	115.68	57.6	738
2006年	762	146.6	65.77	863
2007年	1226	197.84	84.4	688

目前常州市法律援助中心的办案补贴为800元/件，天宁区为500元/件，其它六个县（市、区）均为600元/件，办案补贴大都相当于办案成本。初步测算，在常州市以内办理一件法律援助案件的平均成本在550元-750元，其中还不包括办案过程中发生的一些特殊的额外费用，如聋哑受援人和少数民族受援人需要聘用翻译人员的费用以及由于案件较复杂、会见取证次数较多所需的开支。调查中我们了解到，法院出台了一项新的规定，立案时要求原告提供单位当事人机构代码和营业执照复印件，仅此一项就要新增办案支出（查询费用）200元。一些法律援助中心的同志认为，法律援助案件数量的增长加重了律师和基层法律服务工作者的负担，指派案件的增多挤占了他们开展自营业务的时间，办案补贴偏低甚至不到位，又挫伤了他们的积极性，质量难以得到保障。从制度设计层面讲，如果办理法律援助案件过份依靠律师和法律服务工作者的觉悟与奉献，那就是不科学的。

（三）案件数量与社会需求的关系。据2007年末常州市民政部门统计数据，常州市城镇低保对象有69164人，农村低保对象6122人，社会福利机构中由政府供养的人员5048人，领取总工会发放特困证的职工895人，重点优抚对象8905人，因大病、重度残疾、遭遇突发灾害而纳入临时生活救助对象约10720人，共计100854人，占全市常住人口(435.2万人)的2.32%,此外，还有外来农民工120.87万人，这些都是法律援助的潜在对象，基数较大，他们对于法律服务的需求也很大。2007年常州市办理了1226件案件，共援助1242人，受援人约占全市困难人员和外来农民工的1‰。如果抛去刑事指定辩护法律援助受援人563名，这一比例就降到了0.5‰。应该说，即使在法律援助条件不变的情况下，法律援助案件的增长还有相当大的空间。可以肯定，在常州乃至全省范围内困难群众对于法律援助的需求还会继续扩大，法律援助案件在今后几年内仍将呈上升的态势，关键是如何激发这些需求，使潜在的需求反映到法律援助的受理环节中来。

从常州的实际情况看，在法律援助知晓率不断提高，覆盖范围不断扩大，接待窗口建设不断加强的情况下，潜在的社会需求并没有大量快速地转化为现实的法律援助申请。在调研座谈中，法律援助中心和有关部门的同志对这种现象进行了分析，究其原因，归纳起来主要有以下方面：一是社会的法治化水平还不高、公民的法律文化、法律习惯尚未完全建立，尽管知道法律援助，但在遇到问题的时候还不习惯通过法律途径解决，往往倾向于通过行政、信访等非诉讼的途径解决。常州市在去年进行的需求调研中，曾深入村组了解困难群众的法律服务需求情况，发现很多村组都没有发生特困人员诉讼的现象。二是常州市整体的社会保障、争议处理机制比较健全，很多矛盾纠纷直接通过有关政府机构、工青妇残社会团体及调解委员会等渠道直接解决了。如建设部门建立的保证金制度，由建筑企业向建设主管部门缴存一定比例的保证金，就较为有效地遏制了企业拖欠农民工工资事件的发生，一些农民工的欠薪也从保证金中直接获赔。三是法律援助机构、法律服务机构的免费咨询发挥了重要作用。对于一些较为简单的纠纷或涉法问题，当事人通过法律咨询了解了相关程序、方法后，就自行解决了。劳动保障部门反映，有的农民工发生了工伤，咨询了几个援助机构或律师事务所后，对处理的程序、可能获赔的金额已心中有数，便自己和企业或工头谈判，在满足获赔底线后一次性拿到赔偿，就此了断。四是通过法律途径解决争议的其他机制尚不完善。法律援助仅能免除法律服务费用，除了法律服务费用，诉讼案件往往还涉及鉴定费、诉讼费，目前法院诉讼费减免的审批较严，通常要院长签字，很难得到。生效判决的执行也存在一些问题，可能费时费力，赢了官司还拿不到钱。不少当事人权衡利弊后，没有选择通过法律途径、法律援助解决。

（四）案件数量与援助条件的关系。法律援助条件的设定和把握对于案件数量的影响是显而易见的。目前，我省执行的法律援助条件包括“事项范围”、“经济困难标准”和“案情审查”三项。先讲事项范围。省法律援助条例在2005年修订时对事项范围做了扩大，纳入了部分关系困难群众基本权益保障的事项。调研中，我们了解到，各地在执行时也视具体情况做了扩大，立案处理了许多继承、离婚等案件。二是经济困难标准。按照规定，除了省条例规定的低保户等特殊人群以及农民工（涉及部分免审查案件）外，其他参照低保标准的人员都需要提供乡镇、街道或者民政部门出具的经济状况证明。受社会管理水平和法律援助机构人手等因素的限制，法律援助中心对经济困难证明基本上进行形式审查，而不做实际调查，只要申请人提供了相应的证明，甚至是村组的证明，都予以认可，对经济困难条件的掌握比较宽松，大大突破了最低生活保障标准。三是案情审查。对此，各地把握的尺度差别较大。对于未能通过审查的申请人来说，多数是因为请求不合理、不合法，也有的是其请求没有证据支持，甚至通过调查也无法获得。总体说来，各地法律援助中心对于法律援助条件的掌握比较宽松，目前法律援助条例所设定的条件对法律援助案件数量的制约不是很大。当然，随着经济社会的发展，法律援助的覆盖范围应当不断扩大。下一步我们将在深入研究的基础上，逐步将其他关系困难群众基本生活的事项列入法律援助的范围，并探索制定科学合理的经济状况审查机制。

（五）机制创新与基本规范的关系。创新是推动社会事业发展的动力。当前全省各地都在积极探索有效开展法律援助工作的新途径、新机制，丰富了法律援助制度的内涵，促进了法律援助事业的发展，必须大力支持、鼓励。然而，创新应该是在把握事物本质和发展规律基础上的创造，而不应是脱离客观实际、违背法律援助基本原则和精神的追风。在实践中一定要处理好创新与规范的关系。法律援助制度的宗旨是保障经济困难的公民获得必要的法律服务，其立法本意是解决当事人双方诉讼能力平等问题。一些贫困的人由于缺乏相应的专业知识和能力，又无力购买专业人士提供的法律服务，往往在诉讼上处于弱势地位，无法有效表达诉求，难以有效维护自己的权益。为了维护社会公平和司法公正，由政府出资为其提供专业服务，这就是法律援助。所以法律援助一般在诉讼领域，非诉讼领域的较少，世界大多数国家都是如此。现在，一些地方将调解机制引入法律援助，从节约诉讼成本、方便困难群众的角度是可行的，但必须在形式、程序等方面予以规范。法律援助的调解应是指派人员代理当事人一方参与调解，促使双方当事人自愿通过调解方式解决矛盾，如将案件指派给调解委员会或者司法所，由其居中调解，就与法律援助的本质不符了。还有一些地方将司法所调解的符合法律援助范围的事项纳入法律援助案件统计，同样也混淆了法律援助代理参与调解与居中调解的关系。如果法律援助案件的增长是通过统计技术手段实现的，那么这种增长就毫无意义。

三、对策与措施

我省法律援助工作要创新发展，提高水平，就必须坚持以科学发展观为指导，进一步解放思想。重点是建立一套制度完备、管理规范、运作有效的法律援助工作机制，推动建立与江苏经济社会发展相适应的、具有区域特色的法律援助体系，促进法律援助机构、人员、经费和基础设施等问题的根本解决，增强法律援助机构的服务能力，最大限度地发挥法律援助的职能作用，确保经济困难群众都能获得必要的合格的法律援助。

（一）建立法律援助专职律师队伍。在现有机构编制问题难以有效解决的情况，可以借鉴国外的经验，实行“政府雇员”制度，即在法律援助机构同时设有公务员岗位和法律援助律师岗位，保证市、县两级法律援助机构至少有五名工作人员。公务员负责法律援助申请的受理、审查和案件指派、监督等工作，法律援助律师负责为法律援助审查工作提供专业咨询意见，接待处理法律咨询工作，办理部分法律援助案件。法律援助律师面向社会公开招聘，不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，享受相对高薪。这种模式可以有效解决法律援助机构人才缺乏的问题，只要政府投入相应的经费即可实行。

（二）整合社会组织法律服务资源。进一步加强组织协调，整合工、青、妇、残等社会团体以及法律服务机构的业务资源：一是支持社会组织参与法律援助服务，鼓励律师事务所等法律服务机构在接受指派办理法律援助案件的同时，以自身资源开展法律援助服务。二是建立和完善法律援助骨干律师队伍，从热心于法律援助工作的律师中挑选一批政治素质好、业务能力强、专业对口的律师组成骨干律师队伍，办理案情复杂和社会影响较大的法律援助案件。三是加强法律援助机构与信访部门、劳动、新闻媒体的联系，相关部门对于工作中遇到的生活困难涉法当事人，可主动告知其到法律援助机构申请援助。对于涉及家庭矛盾和请求支付劳动报酬、工伤赔偿的当事人，法律援助中心在受理时可以告知其到调解机构先行调处，或根据案情的需要安排法律援助人员代理其参与调解，努力实现最佳的社会效果。四是鼓励具有法律知识的社会志愿者参加农村法律援助工作，解决基层困难群众的涉法困难，扩大法律援助覆盖面。

（三）提高法律援助经费保障水平。争取各级财政加大投入，保障法律援助工作与经济社会发展相协调。一是调整法律援助办案补贴标准。实行“综合成本”加“办案补贴”的方式，测算出各地各类案件的综合成本，在此基础上，视经费保障情况加上一定的办案补贴（服务费），并定期进行调整。对群体性案件实行与单人案件不同的补贴方法，提高律师办理此类案件的积极性。二是健全省级财政法律援助经费转移支付制度。按照保基本、保办案的原则，在现有个案补助标准不降低的情况下，按照受补助地区案件的增长幅度，动态调整转移支付资金规模，实现可持续增长。三是法律援助机构单独设立帐户，细化法律援助经费构成，明确案件补贴、宣传、办公等项目，做到专款专用。

（四）完善经济困难标准审查机制。现行的法律援助经济困难标准弹性较大，除去有“低保”证、“五保”证等人群，其他人群的经济状况审查往往由援助中心掌握，受制于审查人员的政策水平和业务能力。因此，有必要完善法律援助经济困难标准的审查机制，以申请人是否具有支付法律服务费用的能力为核心进行考量。

（五）逐步扩大法律援助受案范围。根据国务院《法律援助条例》的规定和我省的实际，可建议省政府逐步将与群众生产、生活密切相关的下列事项列入法律援助范围：（1）农民因购买或者使用假冒、伪劣种子、农药、化肥及其他农资产品造成较大经济损失，要求赔偿的；（2）因征地、拆迁使权益受到损害要求赔偿或者补偿，人民法院、仲裁机构已经立案受理的；（3）孤寡老人、孤儿、农村“五保户”、无固定生活来源的残疾人的财产权、居住权受到严重侵害的；（4）缺乏劳动能力且没有生活来源的人员继承权受到侵害的；（5）老年人、残疾人因遗赠扶养协议产生的纠纷；（6）因环境污染遭受严重损害而请求赔偿的。

（六）推动法律援助机构窗口建设。加大规范化机构建设推进力度，按照“场所便民，设施完善，业务规范，服务专业”的要求，重点推进法律援助机构接待窗口建设，推出一批示范法律援助中心，促进法律援助规范化建设向更高层次迈进。对前期已经达标的部分机构进行复查，防止退步。法律援助机构的接待窗口应具有一定规模，临街设立，满足接待群众的需要，应按标准设置方便残疾人的无障碍设施。同时，法律援助机构要充实业务力量，增强服务效能，提高服务质量，形成制度完善、管理有效、运作规范的工作机制。

（七）建立科学合理的业务指导标准。按照科学发展观的要求，深入研究法律援助的发展规律和发展方向，在法律援助案件指标的基础上，综合来访咨询、经费保障、机构建设、人员队伍、信息宣传、业务管理等项目，研究制定一套综合性法律援助目标任务考核体系，加强对基层工作的指导，促进全省法律援助工作科学持续发展。

（八）完善与相关部门的协调配合机制。推动政府公共信息平台建设，建立相关部门信息共享机制，解决法律援助接待来访、申请人困难条件审查中面临的难题。针对部分地区对省条例有关诉讼费、鉴定费、调查查档费减免缓执行不到位的情况，邀请人大对法律援助条例执行情况进行执法检查，督促有关部门落实有关规定，形成互相配合的协调机制，共同维护经济困难群众的合法权益。