南通市崇川区法律援助中心
朱国庆
2008年8月22日
农民工分布在国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上，是推动我国经济社会发展的重要力量。农民外出务工，为城市创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力，成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式，同时促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成，为改变城乡二元结构、解决“三农”问题闯出了一条新路。返乡创业的农民工，带回资金、技术和市场经济观念，直接促进社会主义新农村建设。但农民工面临的问题仍然十分突出。主要是：工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷。农民工问题事关我国经济和社会发展全局，解决好这些问题，直接关系到维护社会公平正义，保持社会和谐稳定。2004年、2005年、2006年，连续出台的三个中央一号文件都强调了解决农民工问题的重要性。着力解决农民工问题，彰显了党和政府“立党为公、执政为民”的理念，是一项惠及亿万农民工的民心工程。做好农民工的法律援助工作，有效解决农民工打官司难的问题，切实维护农民工的合法权益，应当成为法律援助工作的重中之重。
司发通[2004]159号《司法部建设部关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》要求，对农民工申请法律援助的审查, 要简化程序, 快速办理。遇特殊情况，法律援助机构可暂不进行经济困难条件审查。2006年3月27日《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台后，司法行政部门进一步明确，对农民工法律援助案件，法律援助机构对农民工的经济困难条件免予审查，视为经济困难。从而彻底打通的农民工维权的绿色通道。2008年5月1日起施行江苏省人民政府令第42号《江苏省农民工权益保护办法》将农民工定义为“进城务工和在乡镇企业就业的户籍在农村的劳动者”，并对农民工权益保护提出了具体的规范。为农民工权益保护的法律援助工作的开展进一步提供了法律依据。
2007年以来本中心共受理群体性农民工讨薪法律援助案件八起183件（详见附表），受援农民工362人,获仲裁裁决或判决支持农民工工资225.5万余元,目前实际执行到378586.5元,有资产可供执行的尚有164万余元。本文拟就办理群体性农民工讨薪案件谈几点体会。
一、受理过程中要注重稳定农民工情绪，引导他们通过法律程序解决欠薪纠纷。
一年多来，从本中心办理的八起群体性农民工讨薪案件来看，农民工们拿不到工资导致讨薪纠纷的原因大多是，用人单位法定代表人或负责人因经营管理不善为躲避债务，丢弃下公司或工厂资产不再露面。
农民工们领不到被拖欠的工资，情绪比较激动，往往采取一些过激行为，处置不当，有可能导致恶性群体性事件，导致财产损失和危及生命安全。如新韩服饰有限公司欠薪案、鸿祥服饰有限公司欠薪案中的部分农民工哄抢用人单位资产以抵偿工资；吉祥海服装加工场欠薪案的农民工们以集体上市政府来要胁区劳动部门；勤羊染织有限公司欠薪案、新韩服饰有限公司欠薪案的农民工们在市、区二级信访机构聚集静坐；鸿祥服饰有限公司欠薪案的农民工则围堵市政府大门；渔家洋火锅城欠薪案的农民工在情急之中将店内多个煤气罐阀门打开，然后用打火机点燃。
农民工们在被用人单位欠薪时，开始并不直接来找法律援助中心来寻求帮助，而是聚集到信访、劳动、工会等部门通过上访途径以寻求解决。如本中心受理的八起欠薪纠纷中，区、市二级信访机构转来的有3起，区劳动和社会保障部门转来的也有3起，区总工会、区人民法院转来的各有1起。这与法律援助宣传不够深入有一定的关系，也与农民工们不太相信法律援助机构能够帮助他们讨回工资有关。由于不是农民工直接来找法律援助中心，法律援助中心与农民工们之间尽快建立起信赖关系显得十分重要。
为此，我们一是要做到热情接待。农民工们是在四处碰壁，生活和工作无着落的情境下，有时临近春节、国庆节等法定节假日，却拿不到工资无法回家，心情则更加焦虑。如果我们态度生硬、冷脸相向，则有可能刺激农民工们重走上访路。二是要耐心听取农民工代表们及个别农民工的陈述，不厌其烦地解答他们心中的种种疑惑，详实告知几种可能的法律上的处理程序和结果。如果我们在接待时只图弄明白事情的法律关系，就不再听取他们的陈述，他们会认为他的话还没有说完，你不可能听明白，也就不可能尽心尽力地为他们提供帮助，这使原本脆弱的信赖关系岌岌可危。如果我们不去耐心地解答他们心中的疑惑，他们则有可能认为这种不要付费的服务是否可行，是不是在受到糊弄。如果我们不详实告知法律上的处理程序和结果，他们则有可能认为中心也在欺骗他们，他们也可能通过其他途径咨询到相关内容，届时信赖关系便不复存在。我们曾到市信访局大厅，直接与农民工代表及涉案全体人员交谈，告知农民工，《江苏省农民工权益保护办法》第十三条所规定的“建立农民工工资保证金制度和工资支付重点监控制度。农民工工资保证金制度由省劳动保障行政部门会同财政、建设等有关部门具体规定并组织实施”，这一制度目前尚未具体实施到位，至今还没有哪个政府部门能够先行预支付农民工工资，在协商未果或无法协商的情况下，要维护自己的合法权益，则必须通过法律程序解决，否则有可能错过时效，有可能从一名受害者转变为一名违法者。三是尽可能地简化程序，方便农民工们提出法律援助申请。由于通过法律途径处理欠薪纠纷需要较长的时间，在这段时间内农民工们不可能全都坐着等待处理结果，大部分农民工为了生计要到其他地方寻找新的工作岗位。于是在接待时就要帮助农民工推举好诉讼或仲裁代表人，一次性办理好法律援助申请手续，甚至在申请法律援助阶段就起草好执行申请书等法律文本，让他们先签好名字。四是审慎地审查农民工们的要求，帮助他们提出适格的被诉主体、合法的申诉或诉讼请求。如新韩服饰有限公司欠薪案的农民工们，她们在市信访部门提出的要求，是支付近20万元的拖欠工资及补缴社会保险，我们在审查后帮助其另外提出88万元的经济补偿金的申诉请求，得到仲裁机构裁决支持，于是农民们认为我们是在真心实意地为他们办实事。五是要行动快捷。农民工讨薪纠纷中，一般地用人单位对外仍存有很多其他债务，如果行动迟缓了，就有可能使生效的法律文书没有财产可供执行。于是，我们一般在首次接待时就决定受理，能够以后补的手续尽量后补，抢先查好工商登记资料、用人单位的法人代码及证据材料，一般在三个工作日内，情况紧急的在当日即将申诉材料或诉讼材料递交到劳动争议仲裁机构或人民法院。六是要能够吃苦耐劳，发扬连续作战的精神，每接到一起群体性农民工讨薪案件，承办人员为赶时间有可能延长工作日，取消休息日，必要时寻求同级司法行政部门举全局之力在信息登录、卷宗整理、法律援助报道等方面予以支持。
我们从以上几个方面，急农民工所急，想农民工所想，赢得农民工的谅解和信赖。中心所受理的八起群体性的农民工讨薪纠纷，无一人再选择到相关部门去上访来维权。
二、是否按讨薪农民工人数来受理法律援助申请？
南通市宏丽色织厂欠薪案涉案农民工96人，该企业是私营企业，因债务纠纷厂内资产全部被人民法院查封，已达资不抵债的程度，由于其不是有限责任公司，企业负责人负无限责任，不能够申请破产，该单位负责人对每一位农民工出具了工资欠条，让他们诉至人民法院从已被查封的财产中进行抵偿。起诉时，人民法院则要求将每位农民工的诉求均作为一个独立的案件受理，于是中心作为96件法律援助案件进行审批受理，然后诉至人民法院作为民事纠纷案件来解决。南通鸿祥服饰有限公司欠薪案涉案农民工81人，当中心帮助农民工准备好仲裁申诉材料并提交到区劳动争议仲裁委员会，在区劳动争议仲裁委员会立案受理前，由于已躲避债务不露面的用人单位法定代表人通过其他途径表示同意协商解决，中心即按讨薪农民工人数审批为81件非诉讼法律援助案件，经中心与用人单位代表协商后，双方达成非诉讼和解协议使这起纠纷得以解决。
就宏丽色织厂欠薪案来说，每一位员工与用人单位之间的欠薪关系彼此是独立的民事法律行为，案由相同，被告相同，原告的诉讼请求属于要求支付工资这同一种类，但每一位员工的自然概况不同，劳动关系事实不尽相同，要求支付工资的数额不尽相同，从民事诉讼的角度来讲，这属于非必要的共同诉讼，人民法院可以作为一件案件来受理，也可以作为96件案件来受理。司法实践中，区人民法院采取了后一种方式，然后合并审理，并按农民工人数分别制作裁判文书。南通鸿祥服饰有限公司欠薪案，最终达成的非诉讼和解协议只有一份，由农民工代表与用人单位统一签订，从协议的内容上看是一揽子解决方案，如果作为一件法律援助案件来审批受理则更简便。
劳动争议仲裁机构目前在本区均按一家用人单位立一件案件来受理，原因是劳动争议仲裁机构将调解结案率作为一项重要考核指标，如果按农民工人数立案，则会导致调解结案率大幅下降。因为这类纠纷绝大多数用人单位的法定代表人或负责人为躲避债务，不与农民工照面，不出来应诉，调解结案的可能性极小，一般都需要仲裁裁决，然后申请人民法院强制执行结案。如果按农民工人数拆成多个仲裁案件的话，将使劳动争议仲裁调解结案率大幅度下降。
除宏丽色织厂欠薪案和鸿祥服饰有限公司欠薪案外，中心受理的其他6起通过劳动争议仲裁裁决的这类案件，中心在审批时均按一家用人单位立一件法律援助案件来立案受理，而不是按员工人数来立案受理，与保持与劳动争议仲裁机构同步。
从上面实例来看，在受理农民工讨薪案时，各单位具体做法不一。区人民法院的做法是按农民工人数来立案受理，区劳动争议仲裁委员会的做法则是按一家用人单位立一件案件来受理，就本中心来说，有的按农民工人数来立案受理，有的则按同一用人单位立一件法律援助案件来立案受理。笔者认为，从方便农民工维权，节约资源，提高法律援助工作效率的角度来说，所有涉及到同一用人单位的群体性农民工讨薪案件均可作为一件法律援助案件来立案受理。具体做法：经济状况申报表按人数由农民工各自填写，以便了解每个人的概况，方便代书仲裁申诉书或诉状，方便法律援助援助信息系统的信息录入；法律援助申请表、审查阶段谈话笔录、给予法律援助决定书、送达回证、指派通知书、给人民法院或仲裁机构的代理函、委托合同、委托书、承办阶段谈话笔录、仲裁申诉书或诉状、证据材料、代理词、庭审笔录、结案报告、征询意见表等均可备一份归档，凡需要当事人签字的，均由农民工代表签字，不必按农民工人数复制归档。
现在法院或法律援助机构对同一用人单位的欠薪纠纷按农民工人数来立案，这一做法与将绩效考核简单与办案数挂钩有关。如果我们能够按欠薪农民工每满10人在考核时增计一件法律援助案件，并相应增发办案补贴，也许简单按农民工人数立法律援助案件的做法就会得到改变。
三、在为农民工提供法律援助获得裁判文书后，是否再立执行阶段的法律援助案件？
在本中心处理的八起群体性农民工讨薪案中，鸿祥服饰有限公司欠薪案双方在诉前达成非诉讼和解协议而拿到工资款，没有进入执行程序，渔家洋火锅城欠薪案、吉祥海服装加工场欠薪案在仲裁裁决后达成和解协议，也没有进入执行程序，其他五起均在本中心的帮助下向区人民法院申请强制执行。中心对其中的新韩服饰有限公司欠薪执行案按农民工人数立了76件法律援助案件，对于宏丽色织厂欠薪案，在法院作出调解书期满后，为避免执行类法律援助案件过多，在申请执行时未再立法律援助案件，但为方便农民工申请，方便法院执行，同时也为了接受南通勤羊染织有限公司欠薪案的经验教训，中心仍向法院提交了授权委托书和函。
围绕在执行阶段要不要立法律援助执行案件这一问题存在三种观点：一是不立法律援助执行案件；二是有一起立一件执行法律援助案件；三是按法院立执行案件数分立法律援助案件。持第一种观点的人认为，在法院执行阶段，法律援助中心能够提供给予农民工的法律帮助的事项极少，律师起不了多大作用，还是让人民法院单独去解决，援助中心一般不必要参与。后二种观点基本相近，都认为在执行阶段，法律援助应当积极参与，只不过第三种观点带有功利的色彩，有为完成法律援助办案指标之嫌。笔者同意第二种观点。笔者认为，法律援助仍应当积极参与执行阶段的全过程。理由是，（1）农民工来申请法律援助，并不是为了要来换一份裁判文书，而是为了能够实实在在地拿到本属于他们的工资、经济补偿金、工伤赔偿金等，人民法院执行难已是一个不争的事实，农民工们如果得不到法律援助的继续帮助，光靠人民法院的执行法官，则很难使自己的合法权益得以顺利实现。（2）法律援助如不参与执行阶段，则有可能损害法律援助的形象。从法律援助的宗旨来说，并不是要我们为农民工兄弟换一纸裁判文书，我们已经帮助他们在维权的路上走了一大步，还有执行这一小步没有走，会使农民工们产生这样的想法，认为我们在蒙他们，在搞形式主义，带着他们绕了一大圈法律程序的游戏，却什么也没有得到。（3）群体性农民工讨薪案件往往由信仿、劳动、工会等部门转来，当地的党委政府、新闻媒体高度关注，如处置不当则有可能导致维稳事件。援助中心应当要积极参与到执行阶段中来，实时掌握案件的进展情况，实时向当地的党委政府汇报。（4）从业务上来讲，执行阶段也需要法律援助的积极参与。申请人民法院执行，按要求除提供执行申请和执行依据的法律文书外，还要向人民法院提供用人单位的工商登记资料、法人代码、送达地址确认书、仲裁文书已送达生效的证明等资料，这是农民工们难以完成的。今年三月，曾有一位山东籍的50多岁的农民工，获得仲裁机构裁决用人单位向他加倍支付合计2000余元的工资，我们未立执行法律援助案件，帮助其代书了执行申请，法院立案后迟迟没有动静，经这位山东老汉一再催促，执行法官要求其提供工商资料，老汉转过头来找援助中心，我们觉得很无奈，执行法官就不能帮老汉去查一下工商资料？可老汉不懂得这个道理，我们只得帮助其调阅用人单位的工商登记资料。又过了一段时间，执行法官又称没有证据证明仲裁裁决文书已经生效，要求老汉提供仲裁裁决文书已经生效的证明，老汉又来找援助中心，我们只得帮助其与劳动争议仲裁机构联系出具证明，为了这2000余元的工资，老汉在援助中心、仲裁机构、人民法院来回转了近二个月才最终拿到。又如南通勤羊染织有限公司欠薪案申请执行后，执行庭要求农民工先交纳对被查封的用人单位资产的评估费，否则要按撤回执行申请处理，农民工本身的工资被用人单位拖欠，交不出资产评估费，即来找中心解决。中心只得帮助农民工代书缓交评估费申请，再向执行法官、负责鉴定评估的法官以及庭长、分管院长求情，仍不能解决后，中心直接到评估机构，与评估机构的负责人沟通，承诺资产处置后所得的执行款优先支付评估费，最终得到评估机构的谅解与支持，使得资产评估得以顺利进行。（5）农民工代表本身也是当事人，与其他农民工可能存在利益之争，完全由他们代表农民工办理执行阶段的全部事项，则有可能损害其他农民工的利益，然后利益受损的农民工再来中心要求解决。如南通勤羊染织有限公司欠薪案在执行阶段通过评估、变卖程序，扣除评估费和执行费，二位执行阶段的农民工代表从法院领取了20万元的执行款，但他们没有在与其他农民工充分协商征得同意的前提下，自行超出仲裁裁决书的范围，在分配前扣减了一些不该列支的费用，导致其他农民工到中心来寻求解决，中心只得再出面帮助他们协商解决。如果这二位农民工代表将从法院领取的20万元执行款不分配给其他农民工不辞而别，那后果不堪设想，会使得原本办得很成功的案例，变成新的群体性纠纷。
笔者认为，法律援助应当积极参与到执行阶段，对于单个的农民工法律援助案件，一般可不另立法律援助案件，由原承办律师继续提供援助，所形成的相关材料作为已归档案卷的副卷存档，办案补贴可参照诉讼案或仲裁案标准的一定比例发放。对于群体性农民工案件可一个用人单位立一件法律援助案件，形成单独的案卷归档。
四、受援人中有一小部分是城镇人员，是否给予法律援助？
在中心办理的八起农民工讨薪案中，被用人单位拖欠工资的大部分是农民工，但也有一小部分是城镇户口的人员，约占总数的6%左右，对于这一部分人员如果严格按照经济困难标准进行审查，他们也许不符合法律援助的受援条件。一种意见认为，不应为这部分人提供法律援助，理由是他们不符合法律援助的经济困难标准；另一种意见认为，应当为这部分人提供法律援助。笔者同意后一种意见，理由是：（1）法律援助是受理的群体性农民工讨薪申请，是作为一个整体受理的，而不是受理彼此独立的申请，只要他们中的大部分人是农民工即可，就无需一个一个地去审查经济状况。（2）这类群体性欠薪纠纷往往通过信访、劳动、工会等部门转来，这些部门往往要求解决所有员工的欠薪问题，而不是解决其中的一部分人的问题，如果援助中心不一并解决，这部分人仍然会继续到信访、劳动、工会等部门寻求解决，很少有人自己再去请律师维权。（3）如果这部分人各自请律师维权，不仅增加了这部分人的维权成本，同时也会大幅占用司法资源和劳动争议仲裁机构的资源，这部分人中今天张三来告一下，明天李四来告一下，人民法院或仲裁机构只得单独地为他们各自立案、分别开庭、分别作出裁判文书。（4）如果有用人单位应诉，则用人单位总希望一次性解决，而不是将其中的一部分人置之不理，此时援助中心如整体参与谈判，则很可能达成劳资和解方案。如果用人单位不应诉，用人单位留下的资产是一个整体，并且往往不够支付其全部拖欠的工资。如果援助中心只为其中的大部分农民工维权，则另一小部分人他们的工资也许一分钱也拿不到。（5）从法律援助业务角度来看，一起群体性农民工维权案件，即便再增加几个当事人，不会太多地增加法律援助成本，也不会增加较多的办案时间。
五、在具体承办群体性农民工讨薪案件时还应当要注意解决的几个问题
1. 要注意审查农民工的姓名，严格按身份证明列当事人。农民工们由于接受的文化教育不高，法律意识不强，有相当一部分人不知道正确使用自己姓名的重要性，在接受用人单位聘用时随意报用名字，有的报自己的小名，有的用其他人的名字，有的用自己的未经户籍登记部门登记的曾用名，而部分不太规范的用人单位，也不重视审查受聘农民工的姓名，不严格审查农民工的身份证明，导致劳动合同、考勤表、工资单、工资欠条等文书上的姓名与农民工身份证上的姓名不相符。如果在提供法律援助时不严格审查，则会导致最终的裁判文书难以向人民法院申请执行。
2. 注意审查农民工的诉求。农民工由于缺少法律知识，有的诉求不尽合法，有的则有可能遗漏合法的诉求。例如南通新韩服饰有限公司欠薪案，员工们开始仅主张合计近20万元的被拖欠工资，中心受理后分析认为，该用人单位已经停产，其法定代表人回韩国不归，该用人单位与劳动者的劳动合同已无法再继续履行，由于该用人单位拖欠员工工资，并有数月未为农民工缴纳社会保险，根据《劳动合同法》的规定，虽然员工主动提出提前解除劳动合同，但仍可获得经济补偿金，因此，我们在详细收集每位农民工实际工作年限的基础上，帮助他们提出合计88万余元的经济补偿金的申诉请求，最终获得仲裁机构裁决支持工资及经济补偿金108万余元。除工资和经济补偿金之外，还有服装押金、为用人单位垫付且未报销款项等也可在仲裁申诉时一并提出。
3. 注意审查用人单位的主体资格。如南通市崇川区吉祥海服装加工场欠薪案，该用人单位是一家私营企业，在经营过程中业主与第三人签订协议，将该私营企业转让给第三人经营，但没有到工商登记机关办理变更登记，第三人在经营过程中因经营不善，而躲避起来。中心经审查后仍将原业主作为被诉人，得到仲裁机构的支持。宋祥飞等追索工资案，则将原业主、实际经营业主和管理人列为共同被诉人，作为实际经营业主和管理人，应支付被诉人拖欠工资及法定经济补偿金，作为登记业主，存在管理疏漏和选任责任，应与实际经营业主和管理人承担连带责任。也得到仲裁机构的支持。另外在南通新韩服饰有限公司欠薪案中，农民工们虽然与南通新韩瑞时装有限公司签订了劳动合同，但实际工作却在南通新韩服饰有限公司，工资报酬也是由南通新韩服饰有限公司支付，接受南通新韩服饰有限公司的工作安排和实际管理，两家用人单位注册的生产经营场所相同，所用的生产经营管理人员和职工相同，共用一套生产设备，两家用人单位是两块牌子一套班子，南通新韩瑞时装有限公司实际成为劳务输出单位，根据《江苏省劳动合同条例》第二十三条“用人单位按照劳动合同约定或者经与劳动者协商一致指派劳动者到其他单位以下称实际用人单位工作的，可以与实际用人单位约定，由实际用人单位承担或者部分承担用人单位对劳动者的义务，并将约定内容书面告知劳动者。实际用人单位未按照约定承担对劳动者义务的，由用人单位承担对劳动者的义务，实际用人单位承担连带责任”及《劳动合同法》的相关规定，中心在提交仲裁时，出于方便以后申请执行的需要，将这形式上为两家实际上为一家的两家用人单位列为共同被诉人，要求他们互负连带责任。其后仲裁庭审时，被诉人当庭出人意料地对我们提出的这一意见表示同意，于是仲裁机构裁决顺理成章地支持了这一申诉请求。这为之后的执行铺平了道路。
4. 帮助农民工追索劳动报酬，也要注意收集事实劳动关系及被拖欠工资额的证据，也不能仅靠农民工们相互证明。当用人单位的负责人及其主要管理人员能够应诉时，则要严格提交事实劳动关系及被拖欠工资额的证据，如果申诉前证据不够充分，可在诉前通过劳动监察的行政执法行为来收集。如果用人单位的负责人及其主要管理人员为了躲避债务不能够应诉时，通过劳动监察也无法收集到充分的证据时，可告知农民工按实主张被拖欠工资的重要性，如多主张被拖欠的工资额，有可能导致仲裁裁决到人民法院申请执行时因确有错误而不能执行。然后由仲裁机构根据《江苏省工资支付条例》第51条的规定，因双方对具体工资数额均未提交直接证据，参照南通市区劳动力市场职位工资指导价对农民工被拖欠的工资进行认定。
5. 创新思路，多途径地寻求解决农民工工资问题。如果简单处置农民工欠薪纠纷，则不可能做到案结事了，有的则可能引发重大不安定事件。中心在办理农民工讨薪案件中，始终坚持多途径地寻求解决方案，如鸿祥服饰有限公司欠薪案，法定代表人虽不露面，与其代表达成非诉讼和解协议实际取得11.7万工资。吉祥海服装加工场欠薪案在仲裁裁决后与注册业主达成和解协议取得工资。渔家洋火锅城欠薪案则通过债权转让方式，将仲裁裁决的农民工工资作为债权转让给房东，由房东代经营业主垫付工资款，然后再由房东向业主追偿。在无法协商或协商不成的情况下，才通过人民法院执行来解决。尽快根据《江苏省农民工权益保护办法》的规定，建立和实施农民工工资保证金制度，也许农民工工资问题即可迎刃而解。
