第四届“长三角法学论坛”

关于区域地方立法协调问题情况综述

由江苏、浙江、上海三省市法学会共同主办的第四届“长三角法学论坛”，于今年9月24日在上海成功举办。时任中共上海市委书记习近平向论坛发了贺信，中国法学会会长韩杼滨、上海市人大常委会主任龚学平出席开幕式并讲话。论坛以区域地方立法协调为主题，从理论与实际的结合上，就长三角区域地方立法协调的必要性、可行性，区域地方立法的性质、内涵、定位及具体实施思路、机制等问题深入探讨，取得以下几方面共识：

一、关于区域地方立法协调的必要性

与会专家学者一致认为，实施区域地方立法协调，是当前我国立法工作不可回避的一项新课题。区域地方立法协调，是指区域内有地方立法权的立法主体之间，为了提高地方立法的效率和质量，避免地方立法冲突，通过在立法事务中开展的交流、协商和合作，使制定的涉及区域内利益相关事项的地方性法规和政府规章互相协调，达到在主要条款的规定上比较一致。区域地方立法协调的产生，有它内在的动因。

首先，区域地方立法协调是区域经济一体化发展的需要。随着我国改革开放的深入，经济的高速发展，促进区域协调发展已成为一项国家战略。党的十七大把继续推动区域协调发展，完善区域政策，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带作为促进国民经济又好又快发展的重要战略措施。区域经济一体化的进程，必然面临区域内多个行政区划的限制，受到追求地方利益最大化的制约，由于行政区划分割带来的地方保护、市场分割、重复建设、资源流动困难、环境恶化等问题日益突出。而区域经济一体化，则要求突破行政区划的界限，构建稳定、协调、透明的具体规则，建立无障碍，无壁垒的统—大市场。这种发展需求，在国家统一立法难以完全顾及的情况下，完善区域的局部法制环境，包括区域地方立法的协作和协调，就成为社会各方强烈的呼声。

其次，区域地方立法协调是改进和提升地方立法的需要。20多年来，长三角区域三个省级地方立法主体和五个较大市的立法主体(南京、无锡、苏州、杭州、宁波市)，共制订了929件地方性法规和政府规章(江苏省410件，浙江省337件，上海市182件)。这些法规和规章为本地区经济和社会发展提供了有力的法制保障。但由于行政区划的分割和地方利益驱动，区域内地方立法内容的不协调性和冲突逐步显现出来。在长三角区域内，道路交通运输管理、企业商号管理、广告管理、特殊行业管理、水污染防治、劳动用工等地方立法中，都可见到互相抵触之处；在行政许可、行政处罚、技术标准的设置方面，往往尺度不一；就连在区域内公路、航道实行的养路费、通行费等征收标准也不一样，处罚规定也不一致。这种地方性法规和政府规章之间的不协调和冲突如果与上位法相抵触，则可通过备案审查由中央立法机关予以监督纠正，而与同位阶地方立法内容的冲突，解决的办法是区域内不同立法主体之间的互相沟通和协作，通过建立区域地方立法协调机制来予以救济。

再次，区域地方立法协调是提升区域内正在兴起的行政合作协议法律效力的需要。长三角区域一体化的发展进程，呈现出区域经济联系日益紧密，合作范围不断拓展，合作领域愈益宽泛，合作规模日益扩大之势。目前长三角区域已建立了省市之间和16个城市行政主体之间的磋商协调制度，达成了一系列行政协议性质的合作文件，如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《关于以筹办“世博会”为契机，加快长三角城市联动发展意见》等合作“协议”、“宣言”、“意见”等。这些行政性契约型的文件，内容多半属于原则性、纲领性的，是通过协商达成的共识和意向，难以直接对行政相对人的权利义务产生影响，法律效力和约束力不强。这种较低层次的协作规范，已经不能适应长三角一体化发展进程的客观需要，这就更加催生了长三角区域地方立法协调机制的建立。通过区域地方立法协调，使这些行政协议规范中比较成熟的社会关系，上升为比较协调的区域内各地的地方性法规和政府规章。

二、关于区域地方立法协调的具体实施

（一）区域地方立法协调的定位。与会专家学者认为，区域地方立法协调内容基本可分两个层次，一是立法信息的沟通、立法规划的互相参考，立法经验的交流、立法技术规范的共享等；二是涉及利益相关的区域重大事项的地方立法的规范统一。一般说，前一层次是立法的具体工作行为，主要由立法工作机构承担；后一层次是立法主体行为，要由省、市人大及常委会和同级政府来定夺。当下区域地方性法规及政府规章普遍存在两方面的问题，即立法趋同和立法冲突。立法经验、技术、信息的互相交流学习，有利于解决立法趋同的问题；而立法内容、立法规范的统一，主要解决立法上冲突的问题，这是立法协调的核心。立法协调的定位和要求是：第一，在立法的指导思想上,确立涉及区域共性问题的立法不仅要“根据本行政区域的具体情况和实际需要”，还要“适应区域经济和社会发展的具体情况和实际需要”；第二，区域内不同立法主体在立法的准备阶段、审议阶段以致立法以后的实施阶段，保持沟通，共同协商，开展协作。可以通过共同参加立法调研、共同起草法规、规章草案、跨区划听证等办法，达成在主要条款上接近或一致，使所立之法，既有各地特色，又能协调统一；第三，区域地方立法相互协作，要采取开放的姿态，防止产生新的不正当竞争优势和不公平，更不能形成为区域利益服务的立法“结盟”。由此可见，区域地方立法协调，只是区域内各个立法主体，根据宪法、立法法、地方人大和地方政府组织法所规定的立法权限，在各自制订自己的地方性法规和政府规章时，特别是与区域内其他行政区划利益相关问题的法规和规章时，要考虑到区域的共同利益，兼顾相关行政区划的利益，在主要规则设置上互相接近或达成一致。只有这样，区域事项相关的法规、规章才能切实得以实施。

（二）区域地方立法协调的主要原则。一是坚持法制统一。地方立法协作最基本的要求是不同宪法、法律和行政法规相抵触，不同上位法相抵触，符合法定的权限，坚持法制统一的原则。二是立法主体地位平等。参与区域地方立法协调，是区域内各立法主体的自愿行为，如果达成某些区域地方立法协调合作协定的话，也不意味着各自立法权的转移和替代。三是充分沟通协商。区域地方立法协调的主要方法是沟通、协商，在充分讨论研究的基础上，达成合作意向，不存在一方立法主体的意见强迫其他方接受的问题。

（三）区域地方立法协调的选项。除国家专属立法权限的事项外，凡与地方经济发展、公共事务管理、社会关系调节等方面属于地方立法权限范围内的事项都可作为区域地方立法协调事项的选择。一般说，立法协作事项的选择有一定的特殊性，属于某一协作方特有的管理事项不在选择其内，应选择与协作各方均有关联而可能影响各方一定利益的事项。从长三角区域目前情况看，可以选择的事项很多，有关区域共同利益的太湖流域水污染防治，公路、水路、航空等基础设施建设方面的事项；有关形成统一市场，促进经济一体化，如资源配置、市场流通、市场准入、资讯共用、人才互认、劳动用工、旅游衔接和产业结构布局政策等方面的事项；有关制度创新，如区域内共同遵守的市场规则、行政管理制度等事项；有关执行上位法、统一实施的标准和程序，如统一行政许可、行政处罚、技术标准等事项。

在区域地方立法协调的起步阶段，应注意选择争议较小而与各方相关的立法事项，以便在主要规则达成一致上取得实效，为开展立法协调积累经验。地方性法规与政府规章两者相比较，由于立法程序繁简不同，政府规章的立、改、废较为及时，清理工作正在进行,省市之间的政府规章协调工作较易进行，选择应该优先。

（四）区域地方立法协调的具体思路、模式和工作机制。一是制订区域地方立法协作协议。协议应规定各方立法主体在立法协作过程中的指导思想、工作原则及权利义务，具体实施立法协调工作联络机构的职权和工作程序，立法协作中的争议解决程序等。协议应由区域内省、市人大常委会和同级政府负责人签字生效。二是建立信息交流机制。包括五年立法规划和年度立法计划的编制和实施情况，具体立法动态和有关法规、规章起草文本，共同协调立法项目的起草、审定和实施情况，其他共同关心的地方立法中的共性问题和疑难问题的探讨等。迅速、畅通、准确的信息交流，可以及时了解区域内其他地方允许或禁止事项、鼓励事项、许可条件、处罚幅度等，便于对本地立法做出适当调整，减少区域内地方立法的不协调和冲突，这是区域地方立法协调的基础。三是协调模式。区域各地利益直接相关事项的地方立法，可以是共同起草模式，即由联络机构直接起草，或由区域某一成员单位起草，或委托法学法律专业人士起草，作为草案示范稿供各方研究，区域各地分别经必要的立法程序通过确定；可以是事前协调模式，区域内任何成员制订相关法规、规章前，通过联络机构征求其他立法机构的意见，如有重大分歧的，应由联络机构协调；也可以是事后协调模式，即已实施的法规、规章中存在冲突性规范，联络机构可以根据有关地区的申请，进行研究、协调，建议有关地区进行修改。

此外，还应建立区域内立法过程的互动机制，以省市法学会为主建立地方立法协调的咨询研究机制，以及立法协调工作的会议机制等。

在第四届“长三角法学论坛”召开期间，上海、江苏、浙江三省市人大常委会法工委、政府法制办、法学会的负责人共同签署了《苏浙沪立法工作协作座谈会纪要》，就长三角地区地方立法协调的必要性和工作机制作了初步规定。决定成立苏浙沪立法协作联络组，由三省市人大常委会法工委、政府法制办各派一名负责同志担任组员，并配备一名工作人员负责日常工作联系，三省、市法学会负责人列席活动。联络组召集人由三省、市成员单位轮流担任，任期一年。联络组每年召开一至两次会议，必要时可联合召开专门讨论协作事项的工作会议。至此，长三角区域地方立法协调的基础已经初步形成，工作机制正在逐步确立。

三、几点建议

区域地方立法协调是我国立法工作中的新事物，它在理论上的完善和实际工作上的推进，还有大量工作要做，特别需要上下各方共同关注和不懈努力。这次论坛还提出了一些可供研究的建议。

（一）为区域地方立法协调提供法律依据。建议在国家《立法法》第63条、第一款中增加如下文字：“地方性法规在涉及区域其他地区经济社会发展的情况下，还应当兼顾区域各地区经济社会发展的具体情况和实际需要”。另外，建议国务院对即将下发的《进一步推进长三角地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《长江三角洲地区区域规划纲要》中，加上推进长三角区域法制协调包括地方立法协调的内容。同时，三省市将要拟订的《长三角区域合作框架协议》，建议也应有推进区域法制协调包括区域地方立法协调的内容。

（二）建议三省市人大、政府的立法机构和法制机构及有关工作部门，要把推进区域经济社会和法制协调发展，开展区域地方立法协调作为地方立法的指导思想之一贯穿在实际工作中。在起草、修改和审议地方性法规和政府规章时，兼顾区域其他地区的实际情况，并把它作为衡量法规、规章优劣的条件之一。同时，积极关注和推动区域地方立法协调工作的开展。

（三）建议拓宽目前长三角地区地方立法协作的工作层面。建议三省、市人大及常委会和政府的负责人更加重视，必要时由领导出面签订三省市地方立法协作协议，推动长三角区域地方立法协作走上更高层次。

   （四）建议三省市的地方性法规、政府规章和规范性文件，都能及时上网，以便区域范围内公众查阅。