法制宣传教育工作作为依法治国、建设社会主义法治国家的一项基础性工作，经过了近20年深入持久的努力，由于突出了以“担任国家机关领导职务的人员、司法人员、行政执法人员、青少年和企业经营管理人员”为普法重点，并以此推动全民普法，基本实现了“两个转变、两个提高”。面对新一轮的普法教育，笔者认为，应以“提高公民法律素质，构建社会主义和谐社会，推进法治政府建设”为重点，并突出各级领导干部为“重中之重”，以求得“五五”普法的新跨越。
一、重中之重之解读
“五五”普法是在构建社会主义和谐社会的新的历史时期展开的，突出领导干部为重中之重，对于进一步提高和规范各级领导干部依法决策、依法行政、依法管理的水平，加速构建和谐社会进程，推进法治国家建设，具有十分重要的意义。
首先，各级领导干部包括高级领导干部，同样也是共和国的普通公民，学法、知法、守法、用法、护法是包括一切领导干部在内每一个公民的神圣职责；其次，领导干部在构建社会主义和谐社会、推进法治国家建设进程中担负着重要职责，发挥着特殊作用，其法律素质的高低直接关系到党和政府能否依法决策、依法行政和依法管理，进而关系到能否确保“依法治国，建设社会主义法制国家”方略的贯彻实施；再次，20年来，领导干部身体力行认真学法用法，极大地激发了广大人民群众学法用法的热情，有力地推动了全民普法，也在很大程度上推动了该地区、该部门依法治理工作的开展，带动了广大人民群众对法治的理解和遵从，最终促进了一个地区法制环境的形成和发展，充分表明了领导干部带头学法用法在整个普法事业中的重要地位和关键作用。“五五”普法要取得新的跨越，同样离不开各级领导干部的示范、影响和推动。复次，普法工作的重大决策、众多问题的解决，在当前的形势下，更离不开领导的关心、协调和支持，把领导干部作为重中之重，既可加强对普法工作的组织领导，又能保证各项措施的贯彻落实，确保“五五”普法顺利进行。
总之，领导干部职责、作用的特殊性和示范、表率的推动性决定了他们不仅是“五五”普法的重点对象，而且必须是重中之中，这是当前加强党的执政能力建设的要求，也是当前建设法治国家、构建和谐社会的重要任务之一。
二、重中之中之现状
20年的普法教育，虽已形成了积极有效的工作格局，取得了卓有成效的成绩，但仍然存在不少困难和问题，尤其是部分领导干部的思想和行为与普法要达到的要求还有一定的差距，难以适应形势发展的需求。
在学法方面，存在着参加少、坚持难的现象。原因有二：一是主观故意。有的认为自己根正苗红、革命多年，又是领导干部，本身代表着法，没有必要再学法；二是认识错误。有的认为“发展是硬道理”，经济才是“重中之中”，所以，为了经济繁荣，为了两个率先，为了争先进位，整天公务缠身，没有时间学习法律法规知识。在用法方面，一些领导干部在思想上、工作方式上仍习惯于简单的行政命令，以言代法，甚至以权压法、以权扰法，从而有法不依、违规决策、违规管理、违法行政的现象仍然存在。造成这种状况的原因是多方面的，但法制观念淡薄，法律素质不高，不学法、不懂法是一个十分重要的因素。因此，当前领导干部学法用法的一个突出矛盾是“自律不能，法律不得”。一方面，尽管领导干部学法用法虽有制度要求，但由于个别领导对学法用法认识的局限，且体现领导干部学法用法制度的法律保障非常软化；另一方面，领导干部学法用法又苦于无其他形式来约束，仅依靠个人的自律之说，又被“抓经济工作繁忙，在其位人情难却，一把手我说了算”等无情的铁拳击得粉碎。所以，领导干部学法用法是“坚持难、深入难、自律不能、法律不得”。
三、重中之中之普法
要解决领导干部学法用法的问题，必须根据他们职责、作用的特殊性，以进一步提高法律素质和规范依法决策、依法行政、依法管理的行为为目标，创新方法，建立机制，既要有针对性，还要注意实用性，更要防止形式性。首先，要“三破三立”，转变观念。一破“重经济、轻法制”思想，立“经济与法制同步发展”观念。要通过学习小平“一手抓建设、一手抓法制”的理论，冲破那种把法律当作仅仅是专政工具的传统观念，树立“法是广泛领域内人们行为的规范”、“法制是经济建设的保障，必须贯穿于改革开放和经济建设的全过程”的法制意识。二破“人治”思想，立“法律至上”观念。要通过学习市场经济和加强法制建设的有关文件，全面正确理解"依法治国，建设社会主义法治国家"的精神实质，从而充分认识法律具有至高无上的权威，自觉地运用法律手段规范和引导改革开放与经济建设。三破“急功近利”思想，立“持之以恒”观念。要通过领导干部学法用法，充分认识贯彻实施依法治国方略，提高法治政府的建设成效，是一个从量变到质变，从隐性到显性，从短期效果到长期效果逐步发展的过程，学法用法必须持之以恒，长期坚持。其次，要建立领导干部学法用法的法律保障机制，解决“三难”。一是健全制度，解决“坐下来难”。针对领导干部事务繁多，责任重大的特点，要强化中心组学法、党校轮训、法制讲座，学法用法登记以及重大事项决策法律咨询和各级政府法律顾问等制度，并与年度奖惩挂钩；二是刚化考试制度，解决“钻进去难”。要以法律知识考试为切入点，把好领导干部的素质关，严格年度学法考试制度和拟提请人大任命人员任前法律考试制度，以及领导干部法律知识任职资格考试制度，并切实作为干部任职、晋升的必要条件。关键的是领导干部学法用法制度不应停留在洋洋洒洒的一纸文件里，而应落实在实实在在的具体行动上，从实行伊始，就应严格制度，精心组织，规范操作。对因工作需要未能参加学法、考试的应安排其补学、补考；要完善考试内容，既要坚持以国家法律、法规为主，又要坚持与时俱进，体现“三个代表”的重要思想和十六大精神，而且要紧跟时代要求，使考试内容更合理、更科学、更符合实际工作需要。同时要加大惩戒力度，对擅自故意不参加学法或考试的应承担相应的责任，连续两年不参加考试或者考试不及格者应“另请高就”；任前法律知识考试应严格纪律，杜绝舞弊，成绩公布，不及格者不可补考，不得任命；对有法不依，违规决策，违规管理的行为应予相应的惩戒，以彻底改变社会上存在的“黑头”（法律、法规）不如“红头”（文件），“红头”不如“白头”（内部传阅文件），“白头”不如“笔头”（领导批示），“笔头”不如“口头”（领导指示）的人治观念，从而促使领导干部为不违规到不违法而要求懂法，从要求懂法而主动学法、认真用法、积极护法，由“一言堂”向听取“百家言”、由“只升不降”向“能上能下”、由“长官意志”向“依法办事”转变，使社会由人治走向法治。三是讲究方法，解决“坚持难”。为激发领导干部学法用法的内在动力，使学法用法能持之以恒地坚持下去，在方法上应做到“四个结合”。即：个人自学与中心组集中讨论相结合，以达到互相启发，共同提高；个人自学与举办法制讲座相结合，从而深化对法学理论的理解；在岗学习与参加培训班相结合，系统学习法学方面的理论与知识；理论学习与工作实践相结合，以促进领导干部学法用法活动的深入开展。再次，要突出重点，解决“钻进去难”。法律知识浩如烟海，法律条文洋洋大观。作为领导干部不可能全面掌握和理解，应把增强各级领导干部法治意识和法律素养、提高运用法律手段管理社会各项事务的能力作为重点，主要突出四个方面的内容：政治方向方面，主要学习小平同志的民主法制建设理论和江泽民同志关于依法治国的重要论述，以及十六大有关政治体制改革的精神；宪法原则方面，主要学习法学理论和国家宪法；围绕党的中心工作方面，主要学习与经济建设和社会管理密切相关的重要法律法规；勤政为民方面，主要学习“三个代表”和反腐倡廉相关的法律法规。
总之，突出各级领导干部为“五五”普法的重中之重，其目的就是要通过对法律的普及宣传提升至宪法意义上的法律文化，树立法律的尊严和权威，并用这一先进文化培养他们先进的法律观、法治观和法感情，并把提高他们的法律素质作为根本，从而树立现代法治的观念，转变人治观念，并为之营造法治氛围。这是一项艰苦和长期的任务，更是一个循序渐进的过程。我相信，在新时期、新形势下，我们只要坚持以人为本，按照科学发展的要求，以思维创新为前提，以实践创新为基础，以机制创新为保障，在把握切入点、增强针对性上进行研究探索，寻找突破口，各级领导干部的法律素质、立党为公执政为民的思想、坚持科学发展观构建和谐社会的理念就一定能不断提高，并积极带领人民群众最终实现法治国家。
太仓市依法治市办公室 陈人良
