一是形式多样性。在新形势下，人民内部矛盾已由传统的婚姻家庭、继承、赡养、邻里等民间纠纷扩展到征地拆迁、土地承包、劳动争议等以经济利益诉求为主要特征的新型矛盾纠纷。从发展趋势来看，新型矛盾纠纷日益突出，已成为影响基层社会稳定的热点、难点问题。我们调研的常州天宁区有48%的矛盾纠纷都是新型矛盾纠纷。新型矛盾纠纷以利益冲突为特征，且涉及政策、法律、经济和矛盾纠纷方面的专业知识，单靠以情感人、以理服人的传统式调解很难奏效，易形成上访和群体性事件。值得注意的是，传统型矛盾纠纷也出现了利益诉求的新特点，此类纠纷虽然不会引起集访事件，但易引发非正常死亡和“民转刑”事件，盐城市就曾反映一起邻居间因为田地用水问题而发生的凶杀案件。

二是主体群体性。当前很多矛盾纠纷，由于纠纷主体利益一致，要求相似，容易形成群体性事件。如由拆迁安置、征地补偿、企业改制、社会保障、拖欠农民工工资、医疗纠纷、安全生产事故等引发的矛盾纠纷，这些矛盾纠纷往往“一枝动而百枝摇”，造成群体性事件，有的群众为了实现自己的利益，或者串联上访，或者鼓动、支持、参与集访，对社会的稳定造成很大影响。各地还反映，特殊群体方面的矛盾纠纷呈逐年上升的趋势，给社会稳定带来了较大的影响。综合各地的情况来看，特殊群体主要有两个方面的群体，一方面是“军”字头人员，另一方面是社会弱势群体。“军”字头人员主要包括企业军转干部、抗美援朝老战士、退役志愿兵等。“弱势群体”主要包括城镇“三无”人员、城乡特困户、优抚对象等。盐城、常州、徐州沛县等地都反映，由被辞退的民办教师、农村“七站八所”精简人员、原村组干部等群体引发的群体性事件，近年来也不断增多。

三是内容复杂性。当前社会矛盾纠纷，既有历史遗留下来长期得不到妥善解决的问题，也有新形势下出现的新问题；既有群众要求合理但按政策一时难以解决的情况，也有期望过高、要求过于苛刻、使问题难以解决的情况。过去的纠纷多发生在个人之间，现在则扩展到个人或群体与企业、基层组织、政府部门之间，还有企业与企业、基层组织和政府部门之间，有些群众一旦发生纠纷就找政府解决，有时将矛头指向政府部门，导致个人与组织、干部与群众之间矛盾不断上升。很多地方反映，过去的矛盾纠纷多是人民内部各阶层和社会群体之间的矛盾，现在信访矛盾纠纷的对立面直接转向基层党委政府；常州天宁区政法委的同志在座谈中提到，有些矛盾纯粹是个人之间矛盾，但是却有意识将矛盾纠纷转向单位或政府部门，该地发生一起自行车与摩托车碰擦事件，在纠纷解决过程中，当事一方却分别将医院、司法部门、政府告上法庭，并越级上访，以取得赔偿。当前社会矛盾纠纷的复杂性还体现在，纠纷涉及的领域往往跨地区、跨部门、跨行业、跨所有制，涉及范围广、影响大。南京江宁区反映，该区很多纠纷不完全是本地的问题，很多跨市、跨省甚至跨国，以本地的方式和习惯来处理这些问题显得很不适应。

四是方式对抗性。基层普遍反映，过去要求解决矛盾纠纷的当事人情绪较为温和，现在的矛盾纠纷多由利益冲突引发，情绪容易失控，行为较为激烈。同时，相当一部分矛盾纠纷当事人抱着“小闹小解决、大闹大解决”的错误想法，为引起政府关注而采取越级上访、集体上访形式，以求问题的解决，矛盾的对抗性加剧。少数人员为达到诉求目的，动辄采取围堵单位大门、聚众堵塞交通等方式制造影响，有的利用敏感期来省进京上访，抓住基层为息事宁人往往会给予一定实惠的心理，故意反复上访，以要挟当地党委政府满足其不合理诉求。很多地方反映，为了将一些上访老户和特殊群体的重点人员控制在当地，不惜采取陪同喝酒打牌、带其外出旅游等办法，有的地方甚至违心地给予他们额外的“实惠”，以达到劝阻稳控和不被上级通报批评的目的，基层化解矛盾纠纷工作的压力很大。

新时期社会矛盾纠纷的产生，主要由下列因素引发：一是利益格局发生深刻调整。在经济发展过程中，利益群体出现分化，个体与群体、当前与长远、局部与整体、既得利益者与利益受损者等不同的利益需要难以统筹平衡，受利益驱动，各种矛盾纠纷不断产生。二是经济社会发展不协调。经济虽然快速发展，但是社会保障体系建设、公共服务等滞后于经济的发展，一些社会问题没有得到很好的解决，如弱势群体问题、农民工问题、环境污染问题等；同时面对新的社会结构，有些政府部门的管理理念、方式、手段还不能完全适应社会发展的要求，管理错位、缺位或越位的现象时有发生。三是法制不够健全。全社会的诉求表达机制、民主参与决策机制没有完全形成，相关法律、法规、政策滞后，或者不配套，使纠纷当事人无法可依或有法难依，当事人的合法权益无法得到有力保障。四是依法行政做得不够。有些行政机关，特别是领导干部不能树立科学的发展观和政绩观，想问题、定政策，过多考虑自己的政绩和位置，不能倾听群众呼声；一些部门和干部作风不实、作风粗暴、不按政策办事，不关心群众疾苦，对一些已经影响稳定的矛盾纠纷，嘴上喊处理，行动上不迅速，方法上不得当，引起群众的不满和上访。五是群众片面维护自身权益。当自身与他人、集体、或政府发生矛盾时，群众学会了运用法律武器来维护自身的权益，但是有些群众不顾他人权益和公共权益，不能正确权衡自身、集体和政府之间的利益关系，有的甚至要向政府部门“讨说法”，片面要求维护自己的权益，从而造成矛盾纠纷事态升级，调解难度增大。

二、全省社会矛盾纠纷化解工作的主要做法和存在问题

从调查的情况看，近年来，各地以减少、控制、化解社会矛盾纠纷为主线，综合运用法律、政策、经济、行政等手段，建立并不断深化“大调解”机制，成功化解了一大批社会矛盾纠纷，调处成功率达96%，越级上访特别是进京上访大幅下降，群体性事件发生数和涉及人次也逐年下降，为维护社会稳定作出了积极贡献。主要做法：

（一）适应平安法治建设的需要，全力加强对社会矛盾纠纷化解工作的组织领导。各地以高度负责的态度正视面临的社会矛盾纠纷问题，把化解矛盾纠纷工作摆上重要的位置。积极推进党政干部下访活动，执行领导包案化解矛盾制度，对重大的群体性事件，党委、政府主要负责人亲临一线，直接指挥现场的处置工作。定期分析与研究社会矛盾纠纷的化解工作，帮助解决化解工作中遇到的各种困难和问题，推动了各类矛盾纠纷的有效解决。

（二）创新“大调解”机制，形成平安创建和综治工作的特色品牌。从2003年开始，全省探索建立了社会矛盾纠纷“大调解”机制，即由党委政府统一领导、政法综治牵头协调、司法部门业务指导、调处中心具体运作、职能部门各负其责、社会各方共同参与，整合资源、整体联动，及时发现、控制、调处各类社会矛盾纠纷的工作机制。在省和省辖市建立了社会矛盾纠纷调解工作联席会议制度，在各县（市、区）、乡镇（街道）成立社会矛盾纠纷调处服务中心。调处服务中心对矛盾纠纷统一受理、集中梳理、归口办理、依法调处、限期办结。赋予调处服务中心分流指派权、协调调度权、检查督办权、责任追究建议权等四项职权，着力增强“大调解”机制的整体合力，有效提升了化解社会矛盾纠纷的工作成效。全省大调解工作作为建设平安江苏两大抓手之一，纳入平安创建目标，同步检查、同步考核、同步评比，为社会矛盾纠纷的化解工作的发展提供了强有力的保障。

（三）加强调解能力建设，形成化解社会矛盾纠纷长效机制。一是建立矛盾纠纷初始信息快速反应处置系统，确保发现在早、处置在小。建立纠纷排查、信息分析、快速反应、紧急调处、纠纷快报、责任追究等一系列制度。通过梳理，将可能引发民转刑犯罪和群体性事件的各类矛盾线索和涉及的重点人头纳入视线，一旦出现纠纷，立即处理。二是着力把握社会矛盾纠纷发生、发展、变化规律，抓住要害化解矛盾。不仅形成化解婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷的方式方法，而且形成调处征地拆迁、企业改制、环境污染、劳动争议、行政争议和医患纠纷等新型矛盾纠纷的方式方法，初步形成了各具特色的有效化解各类矛盾纠纷的方法体系。三是推动化解方法的创新。建立党政领导接访日制度、矛盾纠纷包干责任制、重大疑难纠纷会办机制，引进心理（法律）咨询、听证评价、民主恳谈等方式方法，提高调解成功率。四是研究矛盾纠纷的起始成因，建立全省性的社会矛盾纠纷定期分析制度，通过调解工作的社情政策反馈功能，促进从源头上减少矛盾。

（四）加强部门协调配合，形成化解社会矛盾纠纷的合力。近年来，全省各地注重加强部门之间的协调配合，积极推动信息联通、工作联动和矛盾纠纷的联排、联防、联调，形成了推进社会矛盾纠纷化解工作的强大合力。同时，各地积极整合各方面调解资源，实行“诉调对接”、“公调对接”、“检调对接”和“访调对接”，促进了人民调解、司法调解和行政调解的有机结合，提升了化解矛盾纠纷的整体合力。常州市钟楼区司法局在区法院建立了人民调解工作室，为衔接工作开辟新的工作模式；南京、南通、扬州等市出台文件，探索建立人民调解与公安机关110接处警的衔接机制；部分市按照宽严相济的刑事政策，开展了在刑事和解中委托人民调解的试点工作，将调解组织向纠纷产生的最前沿延伸，都取得了较好成效。

（五）加大防激化、防集访工作力度，全力维护社会稳定。各地以防止恶性群体性事件的发生、防止恶性民转刑命案的发生、防止集体进省赴京上访案件的发生为重点，努力把可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度，群众上访、集访、群体性事件和“民转刑”案件上升势头得到有效控制。徐州、南通等市开展了防止“民转刑”专题活动，泰州市交巡警支队车管所在办证大厅挂牌设立了“一号窗口”，专门解决办牌、办证中的“疑难杂症”，较好地预防和减少了矛盾纠纷的发生。沛县位于苏鲁两省交界处，针对“矛盾纠纷多、群体性械斗多、集访闹事多、防控难度大”的实际，沛县和微山、鱼台两县分别签订了联防联调协，成立接边七个镇、湖区、矿区调解委员会、调解中心、调解小组，形成联防联调组织网络，加强了纠纷和群体性事件的预防工作。

各地通过建立社会矛盾纠纷调解机制，较好地化解了各类矛盾纠纷。但基层反映还存在一些问题：一是对社会矛盾纠纷化解工作的认识还有待提高。少数县（区）、乡（镇、街道）领导对矛盾纠纷的化解工作还不够重视。一些地方比较重视信访突出问题、群体性事件的处置工作，对于矛盾纠纷的调解和矛盾纠纷预警、排查等前期工作没有得到相应重视，存在“重处理、轻调解”的观念。二是化解社会矛盾纠纷的组织网络还不够完善。很多行业、企事业单位的调解组织还没有建立，适应现代社会发展的专业性的调解组织发展缓慢，适应不同领域矛盾纠纷的多元化调解组织工作网络还没有形成。专职调解员队伍建设才刚刚起步，有专业知识、有较强调解能力、热爱调解工作的专职调解还相当缺乏。三是社会矛盾纠纷的信息预警机制还不够健全。基层矛盾纠纷信息预警、排查、分析工作仍还薄弱，一些容易激化的纠纷苗头和群体性事件、越级上访信息没有能及时发现和控制；由于一些部门参与意识不强，各自为政的现象普遍，有些部门之间难以形成信息联动、矛盾联处的局面。四是部门责任和考核工作还不能完全落实。社会矛盾纠纷排查调处工作在很多方面都是依靠政策文件进行的，一些部门职能定位模糊，职责交叉，这给落实责任和加强考核工作带来难度。少数行政部门注重行政执法，对矛盾纠纷的处置和调解不够重视，行政调解制度在一些部门没有得到充分实施，出现“有权部门制造矛盾，无权部门解决矛盾”的情况。一些地方的领导接访制度没有完全落实，考核机制、责任机制和奖惩机制还需强化。五是社会矛盾纠纷调处服务中心工作运行机制还不够规范。县、乡两级调处服务中心的专职工作人员较少，抽调来的人员由于轮换快等原因，政策水平、法律水平参差不齐，调解能力还有待于提高。少数市的两级调处服务中心的运作模式单一，存在单兵作战的现象。调处服务中心对矛盾纠纷的接待受理、分流指派、协调调度和督办指导等四项职权还没有完全落实到位，直接影响了其作用的发挥。六是对社会矛盾纠纷调解工作的宣传还不到位。各地对社会矛盾纠纷调解工作的宣传还不够重视，宣传投入较少。特别是在平安法治建设中，深入宣传社会矛盾纠纷调解工作的氛围还没有形成。“处理矛盾首选调解、调解也是法治建设、调解反映社情民意、调解小成本大效益”等全新的理念还没有深入人心，信任调解、选择调解、使用调解的主动性还不够。

三、加强新时期社会矛盾纠纷调解工作的对策

中共中央的《决定》指出，“构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程”。这为我们正确处理新时期社会矛盾纠纷指明了方向。综合调研的情况，我们认为，解决矛盾纠纷关键要抓“两头”。一是对已经形成的、现有矛盾纠纷的调处；二是对潜在的、初发矛盾纠纷的源头化解。双管齐下，标本兼治，从整体上压降社会矛盾纠纷。

（一）进一步强化对社会矛盾纠纷调解工作的领导。各级党委、政府要高度重视矛盾纠纷调解工作，将其作为创建“平安江苏”、建设“法治江苏”的根本内容和重要保证，在构建和谐社会的大局中统筹安排。创建“平安江苏”，营造安定、安全、安宁的社会环境，要求我们必须从治本的高度，妥善化解各类矛盾纠纷，维护社会稳定。建设“法治江苏”，同样要强调矛盾纠纷调解工作。一个法治的社会，必然是矛盾纠纷发生较少的社会，必然是调解机制健全、各方依法办事、良性运转的社会。没有矛盾纠纷的化解就没有平安、就没有法治，就不会和谐。各级党委、政府要强化对调解工作的领导：一方面，完善“社会治安安全市、县（市、区）”、“法治江苏合格县（市、区）”的创建标准，提高调解工作的考核比重。指标细化要具体、科学，不但要考核矛盾纠纷发生数，而且要考核调解效果，将调解责任同时落实到调解职能部门和纠纷产生部门。另一方面，将矛盾纠纷调解工作，作为“一把手”工程，作为考察领导干部能力和水平的重要内容，逐级落实责任。对因工作失职、决策失误、处置失当等原因造成矛盾激化、影响恶劣的，实行“一票否决”。

（二）进一步从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。科学发展观是指导我们一切工作的基本原则，对于矛盾纠纷的化解工作，更是如此。要从贯彻科学发展观的高度，重视矛盾纠纷的源头解决。一是按照“五个兼顾”的要求，正确处理改革发展的利益矛盾，着力解决好住房、医疗、教育以及工资福利等群众最关心、最直接、最现实的利益问题，保障权利公平、机会公平、规则公平和分配公平，使全体民众共享改革发展成果，从根本上预防和减少矛盾。二是建立决策评估、执行评估和责任倒查机制，规范行政行为。各级政府及其部门要树立正确的发展观和政绩观，在出台政策、实施重大改革和重大建设项目之前，必须发扬民主，科学论证，广泛听取社会各界和人民群众的意见，充分考虑对社会稳定可能带来的影响，做到科学决策、民主决策和依法决策。三是大力开展法制宣传教育和公民道德建设，深化民主法治示范村（社区）等区域性、行业性依法治理活动，提高各类经济主体和广大公民的法治意识与道德素养，引导广大群众通过合理、合法的渠道反映诉求，在全社会营造民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序、和谐相处的良好氛围。

（三）进一步健全自下而上的调解工作网络体系。矛盾纠纷面广量大，涉及经济、社会、政治生活的方方面面，特别是在基层尤为突出。要自下而上，建立纵向到底、横向到边、以行政调解为主导，人民调解为基础，覆盖全省的调解工作网络。行政网络方面。省、市两级成立由综治、法院、检察、公安、司法行政以及矛盾纠纷多发行业和领域的相关主管部门，参加的社会矛盾纠纷调解工作指导办公室。负责调解的综合协调、检查督促、总结并推广经验等。县、乡两级设立社会矛盾纠纷调解工作领导小组，下设调处服务中心，承担矛盾纠纷的接待受理、分流指派、协调调度和督办指导，直接调处或与有关部门联合调处重大疑难矛盾纠纷。社会网络方面。重点拓展人民调解网络，发挥人民调解平等协商、互谅互让、成本低、效率高的优势。县乡两级设立人民调解委员会与调处服务中心合署办公，村居、企事业单位设立人民调解组织，村组、楼幢、院落设立“十户调解员”，同时在流动人口聚居区、毗邻接边地区、大型集贸市场等发展区域性、行业性、专业性和特殊群体、重点领域的人民调解委员会，形成全省化解社会矛盾纠纷盖边沉底、坚实牢固的人民防线。

（四）进一步加强社会矛盾纠纷的信息体系建设。化解矛盾纠纷，关键在早，关键在小，必须高度重视和加强矛盾纠纷信息的收集、分析和处置工作。首先，健全信息网络。以各级、各类调解组织为基础，在县级以下建立县、乡、村、组三级四层矛盾纠纷信息网络。广泛发展矛盾纠纷信息员，尤其在企业改制、城市拆迁、医疗机构等纠纷易发领域，设立耳目，发展内线，努力获取预警性、内幕性纠纷信息。其次，汇总收集信息。由调处中心牵头，组织矛盾纠纷调解工作领导小组成员单位定期进行信息交流、收集汇总。从省市指导办公室到县乡调处中心，建立专门的计算机信息网络，开发相应的软件，保证信息传递及时高效。第三，准确分析信息。各类调解组织在收集信息的同时，都要进行分析评估。特别是指导办公室和调处中心，要从宏观、整体的层面，开展总体分析、分类分析、隐患分析、个案分析和深度分析，关注民生热点，跟踪隐患焦点，把握矛盾重点，准确预测发展趋势，提出预警性建议。第四，及时处置信息。在矛盾纠纷信息的全面收集、准确分析、预测预警的基础上，按照纠纷信息的普遍性、特殊性、潜在性、初发性、专业性、严重性、突发性进行分类，及时上报党委、政府，反馈相关部门，提前做好防范措施，实现矛盾纠纷的早发现、早报告、早控制和早化解。

（五）进一步完善“大调解”工作机制建设。和谐社会不是没有矛盾纠纷的社会，关键是要建立统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接，多元高效的纠纷解决机制。要从六个方面，进一步完善“大调解”机制。一是排查工作。由调处中心牵头，对矛盾纠纷进行排查,做到村居周排查，县乡月排查，敏感时期必排查，重大政策出台前排查、重大项目建设前排查“五排查”，实现对矛盾纠纷的动态监控。二是接待受理。在各调处中心设立专门的接待窗口，对群众要求调处和排查出来的社会矛盾纠纷，进行统一登记。三是分流指派。对受理或者排查出来的矛盾纠纷，根据其性质、类别，进行汇总梳理或直接调处，或按照“属地管理”、“谁主管谁负责”的原则，分流指派到相关部门和单位。四是综合协调。对涉及多个部门和单位的矛盾纠纷，由调处中心协调相关部门联合调处。对征地拆迁、环境污染、医患纠纷等多发性矛盾纠纷，成立相应的调解小组，专门调处。五是检查督办。建立督办制度，定期通报分流指派后的矛盾纠纷调解工作进度和调处结果，加强工作指导和督促检查。根据督查结果，向同级党委政府和有关部门提出奖惩建议。六是衔接处置。实行人民调解民事诉讼前置、轻微刑事案件“检察环节和解”、110接处警调解工作对接、可调案件初次信访先行调解等措施。司法机关和有关政府部门要加大对调解协议的执行支持力度，一般情况下不要再改变调解协议的内容，增强调解协议书的法律效力。

（六）进一步加大调解工作的保障体系建设。一是队伍保障。按照政治素质好、业务技能精、群众威信高的目标，建立专兼结合的调解工作队伍。以政府购买服务的形式，在调处中心和各人民调解委员会聘用一定数量的专职调解员。同时，积极发展法律工作者、专业领域人员为兼职调解员或志愿者。开展调解员等级评定工作，分初、中、高三级对现有调解员进行评定，并将其作为聘用的重要条件予以考核。加强调解员的培训，提高调解队伍的理论水平、工作技能和实战经验。二是经费保障。重点抓好省财政厅和省司法厅关于调解经费保障意见的落实，尤其是苏中、苏北地区要确保司法行政部门指导人民调解工作经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费以及专职人民调解员聘用经费“四费”得到落实，专款专用。三是机构保障。对县乡两级调处中心要定机构、定职能、定编制、定岗位、定人员，将其建设成矛盾纠纷调解工作的一线实体。要保证其必要的办公场所，便民设施和交通工具，特别是要加强指导办公室与调处中心的信息网络建设，提高调处效率。四是法制保障。加强社会矛盾纠纷调解工作地方立法，制定《江苏省矛盾纠纷调解工作条例》，对调解工作的范围、职责、程序，“诉调”“检调”“公调”等调解方式的衔接配合予以明确，使调解法规更为明确、符合实际。

（七）进一步抓好重大矛盾纠纷的调处工作。重大矛盾纠纷，特别是群体性事件，虽然数量较少，但容易“显山显水”，社会影响大、调解难度高，牵涉党政领导精力也较多，是调解工作的重点。要从事前、事中、事后三个方面，全面提高对重大矛盾纠纷的管控和驾驭能力。事前，针对拆迁安置、劳资纠纷、环境污染、医患矛盾等不同领域，分门别类，制定应急预案。预案要根据群体性事件的规模，聚集地点的不同，明确部门和领导责任。要细化工作流程，加强实战演练，确保一旦发生群体性事件，能够快速反应、应对有序。事中，发生群体性事件后，党委、政府分管领导、相关部门和单位要按照应急预案要求，迅速赶赴现场，认真履行职责。参与处置的部门和人员要加强协调，相互配合，共同做好处置工作。对事态发展严重，形成违法犯罪活动的，要迅速采取措施，依法果断处置。事后，处置工作结束后，要认真做好善后工作，特别是对承诺的问题要及时兑现，防止反复。对造成群体性事件的相关部门和人员，要严格追究责任，并以一定形式向社会公开。