公证是国家公证机关根据当事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书的真实性、合法性，以保护公共财产，保护公民身份上、财产上的权利和合法利益。公证工作是司法行政机关的重要组成部分，对公证工作的监管是司法行政机关的主要职能之一。随着公证工作的快速发展，公证的申诉有所增多。为了保护公证当事人及利害关系人的合法权益，保障公证工作的进一步发展，《中华人民共和国公证暂行条例》、《公证程序规则》、《江苏省公证条例（试行）》均有申请人或利害关系人对公证机构拒绝公证不服或者认为公证员处理不当，可以在规定的时间内，向主管该公证机构的司法行政机关申诉的个别条款。但公证申诉处理工作仍不如人意。
公证机构作为代表国家行使法律证明权的唯一机关，公信力是其生存的基础。司法行政机关只有通过规范公证申诉的处理，充分行使监管职权，敢于纠错，才能维护公证机构的公信力，才能维护司法行政机关的权威性，才能真正维护当事人的合法权益。
一、司法行政机关公证申诉处理的现状
目前，由于管理部门思想认识、发展观念滞后，管理体制、工作方法的不适应，重视对人、财、物的控制，轻执业准入、服务质量、公证质量监管，管理越位、监管缺位的现象存在，致使公证申诉增多，又易引发行政复议、诉讼。在公证申诉处理中存在着：一是没有专门的公证申诉处理规定。虽然《中华人民共和国公证暂行条例》、《公证程序规则》、《江苏省公证条例（试行）》均有有关公证申诉的个别条款，但这些条款既不具体、也不详尽，对于公证申诉处理这个系统、完整的过程来说，不能起到很好的指导、规范作用，使公证申诉处理缺乏行之有效的程序规定，处于无法可依的状态。二是公证申诉处理的程序、做法各异。因为公证申诉与行政机关其它申诉相比有其特殊性、复杂性。一份公证可能涉及到多个公证当事人，有的公证书使用时间较长，纠纷潜伏时间也长，使公证申诉处理的环节多、影响因素多。同样类型的公证在不同的司法行政机关申诉处理，适用程序和做法各异，办理人员在公证申诉处理时掌握的尺度不统一，自由裁量的空间也很大，对公证申诉处理结果影响就很大。三是处理不当易引发行政复议、诉讼。公证申诉处理难度大，法律水平、实践经验两方面要求高，有的办理人员有畏难情绪，存在不愿意受理和找借口不受理的现象。有的办理人员受理后，片面强调维护公证的威信，只审查卷宗材料、不重视调查核实事实情况，甚至不尊重事实或不顾事实，造成处理不当等，致使行政复议、诉讼的发生。
二、完善公证申诉处理制度
公证申诉处理工作环节很多，情况复杂，缺乏统一的公证申诉处理规定，不利于对公证申诉工作的管理，制定专门的公证申诉处理规定可以解决公证申诉处理工作中的一系列问题，意义重大。首先，解决公证申诉处理工作仅内部化，而非法制化的问题。统一公证申诉处理的程序规定，有助于调整和规范公证申诉处理工作，促进公证申诉处理工作的法制化、规范化。第二，解决公证申诉处理自由化，而非公正化的问题。统一的程序规定可以成为所有的司法行政机关在公证申诉处理中法律上的指导，用程序公正，保证公证申诉处理结果的公正。第三，解决行政机关对公证工作的有效监管的问题。司法行政机关通过公证申诉处理工作，对公证个案从程序到实体，从公证材料到公证事实进行全面的审查、监督，强化公证管理工作。
（一）明确规定公证申诉的概念。应规定：公证当事人或与公证事项有利害关系的人对公证处出具的公证书，或者公证处作出的变更、撤销公证书、不予公证、不予撤销公证书的决定有异议的，可以向该公证处的主管司法行政机关提出公证申诉。明确：1、公证申诉的申请人是公证当事人或与公证事项有利害关系的人。2、公证申诉的申请人对公证处出具的公证书，或者公证处作出的变更、撤销公证书、不予公证、不予撤销公证书的决定有异议的情形下可以申请公证申诉。3、公证申诉向公证处的主管司法行政机关提出申请。
（二）明确规定处理机关和部门。司法行政机关是公证工作的主管部门，也是公证申诉处理工作的主管部门。各级司法行政机关的公证管理部门负责公证申诉的具体处理工作。并坚持统一受理、专人承办、集体研究、领导负责的处理原则。
（三）明确规定办理人员的条件和要求。因为公证申诉处理涉及到调查、取证、制作决定，对公证管理部门负责公证申诉处理的人员，主体资格要作规定，必须是行政机关工作人员。在人员数量上也应作规定，必须有两名以上人员进行处理。
（四）明确规定公证申诉处理的具体程序。主要有：受理程序有登记、审查、审批、立案等环节；办理程序有调阅公证卷宗、调查当事人及有关单位、收集证据等环节；决定程序有拟制、审核、讨论、审批、作出、送达处理决定等，规定都要具体明确，责任分明。
（五）明确规定卷宗归档程序。公证申诉处理结束后，公证人员应将公证申诉处理中产生的有关文书材料，在结案后一定时间内整理、立卷、归档，并由档案管理人员妥善保管，用于查阅，或者作为行政复议、诉讼中重要的证据材料。
三、公证申诉处理中应注意的几个重点环节
公证申诉处理程序是系统、完整的程序，这个完整的程序是由很多环节组成，在公证申诉处理的操作过程中，有哪些重要环节，应如何把握？这也是本文探讨的核心内容。
（一） 公证申诉的时效界限
《中华人民共和国公证暂行条例》未对公证申诉的时效作规定。《公证程序规则》五十五条规定：当事人在接到公证处出具的公证书或者作出的不予受理、拒绝公证、撤销公证书、不予撤销公证书的决定之日起六十日内提出申诉。与公证事项有利害关系人对公证处出具的公证书或者作出的撤销、不予撤销公证书的决定有异议的，可以自知道之日起六十日内提出申诉。但提出申诉的时间最长不得超过民法通则规定的诉讼时效期间。《江苏省公证条例（试行）》第二十六条规定申请人或者利害关系人对公证机构作出的不予受理、拒绝公证、撤销公证书的决定有异议的，可以在接到决定之日起十五日内提出申诉。我们认为公证申诉案件受理时效应该有利于从保护当事人及利害关系人的权益，按照《公证程序规则》，应为当事人接到公证处出具的公证书或者作出决定之日起六十日内提出申诉。与公证事项有利害关系人自知道之日起六十日内提出申诉。但提出申诉的时间最长不得超过民法通则规定的诉讼时效期间。但根据公证申诉设立的宗旨和《中华人民共和国公证暂行条例》第二十六条、《公证程序规则》第五十六条规定，公证处或者它的同级司法行政机关、上级司法行政机关，如发现已经发出的公证文书有不当或者错误，应当撤销，这类特殊情况就不受以上时效的限制。
（二）公证申诉的受理环节
各级司法行政机关的公证管理部门具体负责公证申诉的办理，公证管理部门在受理公证申诉的环节上应该有批办程序：一是登记收到申诉申请的时间及申请人基本情况。二是自收到申诉申请之日起的一定时间内，及时对申诉申请是否在申诉时效内，是否属于本机关受理，是否属于申诉受理范围进行初步审查。三是处理申诉申请。不予受理的，在收到申诉申请的一定时间内，填写公证申诉案件不予受理审批表，拟制不予受理决定书；应当受理的，在收到申诉申请后填写公证申诉案件受理审批表。四是首长批办。公证申诉案件受理与不受理应该由负责公证工作的领导批准。
（三）公证申诉的证据收集
公证申诉的办理应该坚持由司法行政部门的公证管理部门对公证事项进行全面审查原则，不能仅限于书面审查。为了做好证据收集工作，调查程序非常重要，它是证据收集的重要途径之一。同时，它对当事人的权益影响较大，又较易被忽略。所以既要明确办理人员的调查权利，又要有制约措施。办理人员应有两名以上具有主体资格的人员进行。办理时应调阅公证卷宗，核对公证的事实。并向有关组织和当事人、利害关系人调查核实有关情况。注重依法收集证据：一是书证、物证。应当为原件、原物，收集书证原件有困难的，可以是与原件核对无误的复印件、照片等。二是证人证言。内容明确、完整、无歧义。应当写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况，由证人亲笔签名或盖章，注明时间，附有身份证复印件。三是谈话笔录，必须有两名具有主体资格的人员进行，主持谈话的人员、谈话人、记录人等都应当场签字或盖章。四是现场笔录，应当记录时间、地点、事件，有两名具有主体资格的人员和当事人当场签名。当事人不能签名的说明情况，在场的其他人可签名。
（四）公证申诉处理决定制作
司法行政机关的公证管理部门在对公证事项进行全面、深入、细致审查后，征求法制部门意见后，拟制申诉处理决定。申诉处理决定书应包括的内容：申诉人姓名、住址（法人或其他组织名称、地址），被申诉人名称、地址，申诉时间，申诉请求、查明的主要事实、处理依据、处理内容、救济途径。报经司法行政机关首长审批后，制作公证申诉处理决定。对公证申诉处理决定处理内容有以下几种：一是公证内容正确，维持原公证书。二是公证书表述不当，责成收回原公证书，重新制作公证书。不能收回的，由公证处制作更正性公证书。三是公证书内容不真实或不合法，撤销公证书。四是违反公证程序规定，责成公证处补充必要手续，无法补充或严重违反程序的，撤销公证书。在公证申诉处理决定中，特别是要明确告知当事人救济途径，如果当事人认为公证申诉处理决定不当，可以申请行政复议。按照《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。或者在规定的时效内向法院提起行政诉讼。
（五）送达公证申诉处理决定
公证申诉处理决定的送达十分重要，这个环节办好了，才能使整个公证申诉处理终结。公证申诉处理决定作出后，应当由司法行政部门的公证管理部门送达申诉人和原公证处，并填写送达回证。公证申诉处理决定作出撤销公证书或重新制作公证书的，由出具该公证书的公证处负责收回原公证书。不能收回的，应该由出具该公证书的公证处公告撤销。对发往域外使用的公证书的撤销或更正，按照司法部的有关规定备案。
四、适用统一公证申诉处理格式文书
为了进一步规范公证申诉处理工作，提高司法行政机关处理公证申诉工作的质量，应当制作并统一使用公证申诉处理格式文书，并整理归档。
（一）表格式文书。表格式文书有简明扼要、一目了然的特点，用于公证申诉处理的这类文书主要有：（1）封面。封面上的栏目应有：题目、编号、申诉事由、申诉人、被申诉人、承办人、受理时间、办结时间、处理结果、保管期限、归档日期。（2）目录。目录上应设有序号、文书名称、页码等栏目。（3）受理审批表。受理审批表上，除有申诉事由、申诉人、被申诉人等基本情况栏目外，还应有申诉的要求和理由、受理的依据、承办人意见、领导批示。（4）处理决定审批表。应设有：申诉人、被申诉人、受理时间、事实经过、承办人意见、法制部门意见、领导批示等栏目。（5）送达回证。应有送达文书名称，受送达人名称、地址，送达人名称，送达人、受送达人、见证人签名或盖章，代收人签名或盖章及代收原因，送达时间，受送达人拒收的事由和时间等栏目。
（二）格式化文书。不能用统一表格式文书的，可以采用格式化文书。用于公证申诉处理的这类文书有：公证申诉受理通知书、公证申诉不受理通知书、申诉答辩书、申诉处理决定书、公证申诉调查笔录、公证申诉处理集体讨论记录等都可以制作格式化文书，用以规范程序、用语、格式。
