应英国文化交流协会的邀请，2004年12月5日—12日，江苏省社区矫正考察团一行6人起程赴英国学习考察。期间，考察团分别走访了英国内政部、国家缓刑署、剑桥大学犯罪学学院、国际监狱研究中心、伦敦南岸大学、犯罪与惩罚的重新思考机构、监狱改革基金会、受害人援助国家办公室、减少犯罪慈善组织等，参观了社区缓刑工作站，与内政部官员、缓刑局的刑罚执行官员、刑罚执行研究人员、非政府（慈善）机构工作人员、缓刑工作站的工作人员、志愿人员进行了交谈。一周的考察活动让大家直观、形象地了解了英国社区矫正法律和制度体系，普遍感到，经过一百多年的发展与完善，英国社区矫正法律和制度较为完备，在非监禁刑的扩大适用、刑罚执行权的统一行使、社区矫正的规范运作、社会力量的积极参与方面逐渐形成了自身的特点，其社会化、人性化的矫正理念更多地体现出一个稳态社会中比较传统的价值取向，他们的经验更接近于中国的现实，值得我们在试点工作中加以研究和借鉴。
一、英国的刑罚体系
依据刑罚适用的轻重、惩罚功能的强弱，英国现行的刑罚体系分成三个层次：一是罚金刑；二是非监禁刑；三是监禁刑。其中，罚金刑的适用范围最为宽泛，非监禁刑的适用效果最为显著，监禁刑的适用条件最为严格。据英国内政部介绍，2001年的有效判决中，有100万人被处罚金，14万人被处非监禁刑（主要是社区刑），7.5万人被处监禁刑。
（一）罚金。在英国，法庭对所有犯罪都有权判处罚金（谋杀罪除外）。刑事法庭判处罚金的数额没有限制，治安法庭，罚金被限定在一定数额之内。在判处罚金时，法庭需要综合考虑犯罪严重程度、罪犯经济状况等。对于罪行较轻的少年犯，还需要兼顾家庭的承受能力和对本人的惩戒效果。
（二）非监禁刑。为了减轻监狱的拥挤状况，降低刑罚执行的费用，有效地控制犯罪。近年来，英国政府大力推行和完善非监禁刑，逐步减少监禁刑的适用。目前，法律规定的非监禁刑种类包括：1、社区命令。一种或多种社区刑的组合。2、电子监控。1995年被引进英格兰和威尔士，主要是限制罪犯的人身自由。被判电子监控的罪犯每天有2--12小时在法庭指定的区域活动。3、赔偿。法庭判令犯罪人向受损害人赔偿因犯罪行为造成的伤害、损失或者损害，赔偿的秩序在罚金之前。4、有条件的解除指控。法庭根据罪犯的行为程度，在其（特别是少年犯）不再继续危害社会的情况下，裁定有条件的解除指控，但保留相应的惩罚权利。在一定时间内（通常为3年），罪犯如果再犯新罪，则数罪并罚。5、完全解除指控。类似于“有条件的解除指控”，只是法庭不再保留对罪犯的惩罚权利。6、责令犯罪人行为平和守规矩。法庭对罪犯当庭训诫，并责令其循规蹈矩、行为平和。如果没有达到法庭要求，则受到金钱的处罚。7、判决暂不生效。法庭作出刑事判决后，宣告判决暂不生效，根据犯罪人的现实表现或环境的改变处理犯罪人。
（三）监禁刑。在英国，法律通常只规定监禁的刑罚方式。除谋杀等极少数犯罪之外，法庭对是否采用监禁的方式具有自由裁量权。监禁刑是英国最重刑罚（1965年已经废除死刑），它主要适用于严重犯罪或危险性较强的人群。在“罪刑法定”和“罪刑相适应”的原则下，罪犯的监禁刑期必须与其犯罪程度相符。监禁期限最短为7天，最长为终生监禁。
二、英国社区刑的法律适用
在 “让罪犯在原来社区环境中改正恶习，避免因监禁而造成的相互感染”的工作理念下，英国法院对实施中等危害程度犯罪行为的罪犯，特别是青少年罪犯，都尽可能地适用社区刑。英国社区刑的立法主要体现在社区命令上。根据2000年《刑事法庭（量刑）职权法》，社区命令是一个多元化的刑种群，由多个可选择、组合的法令所组成。
1、缓刑令。适用于已满16周岁的罪犯，期限为6个月-3年。在缓刑期间，要求罪犯与缓刑官保持常规性的联系。犯罪人如果未能遵守缓刑令中任何要求，将被重新带上法庭。缓刑令不得与其他主刑同时适用。但可与其他社区刑共同适用。
2、社区服务令。适用于已满16周岁、犯有应予监禁之罪的罪犯。依罪行之轻重不同，法庭可以判令犯罪人12个月内在社区履行40-240小时的无偿劳动。无偿劳动可以是体力劳动，也可以是智力劳动。
3、结合令。即缓刑令和社区服务令的结合。在法院的判决中，对罪犯管理教育的要求，依照缓刑令；无偿劳动的要求，依照社区服务令。结合令中缓刑为1-3年，社区服务为40-100小时。
4、宵禁令。要求罪犯在特定时间内（通常是傍晚到第二天早晨），不能离开特定的地方（地区），从而控制和减少某些类型的罪犯，如盗窃、酒吧滋事等危害行为。
5、毒品治疗与检测令。对年满16周岁、有严重依赖毒品或滥用毒品倾向的犯罪人使用毒品治疗和毒品检测。期限为6个月-3年。在犯罪人明确表示接受戒毒治疗的情况下，法院才可以适用毒品治疗与检测令。
6、管护中心令。对未满21周岁以下的犯罪人适用，期限为12-36小时。管护中心令要求犯罪人到特定场所接受教育和指导。这些教育指导活动往往在周末举办，由警察、监狱管理人员、教师等志愿人员参与。
7、监督令。对未满18周岁的罪犯适用。监督令的规则与缓刑令要求基本一致，这项制度最长会持续三年时间。
8、行动计划令。要求未满18周岁的罪犯在法令生效后的3个月内，依行动计划行事，包括对他们行动和行踪的一系列具体要求。
三、英国社区刑的执行机构
在英国，参与法院刑事判决执行的两个主要政府机构是监狱和缓刑执行部门，缓刑执行机构主要负责执行社区刑。国家缓刑署是中央一级管理机构，隶属内政大臣的直接领导，负责政策规划的决策执行和地方机构的指导管理。国家缓刑署辖42个分支机构（英格兰、威尔士地区），共有1.6万名左右的专职工作人员，由6000名缓刑官、4000名社区服务官和6000名行政辅助人员组成。其中缓刑官应当具有较高学历并获缓刑研究资格证书（需要两年的大学学习）；社区服务官是缓刑官的工作助手，必须接受过严格的专业培训。缓刑官是国家公务员，而社区服务官和行政辅助人员都是政府的雇员。缓刑执行经费由财政拨付，80%来自联邦财政，20%来自地方财政。
缓刑执行机构性质比较特殊，是介于联邦政府与地方当局之间的执法机关，也是介于政府机关与民间组织的非政府组织，具有独立性和中介性。缓刑署除了监管社区服刑罪犯和对刑满释放人员实施跟踪调查外，还有很广泛的工作职责：一是为法院准备判决前报告。对未决犯的犯罪性质、原因、经济状况、家庭关系、人格情况进行全面调查，分析、评估其是否适用社区命令。分析评估报告将在罪犯定罪量刑或法庭听证之前提供给法院，帮助法院正确定罪量刑；二是定期向法院出具监督考察报告；三是提供帮助和服务。包括对社区服刑人员的教育、技能培训和就业指导，戒毒、精神康复和心理治疗等；四是与监狱部门合作，评价罪犯回归社会的适应能力；五是与社会多个部门合作，对罪犯实施心理帮助。
英国社区刑罚执行受到了社会的关注，在政府的正确引导和大力资助下，很多非政府组织（民间团体、志愿者）、慈善机构均参与到社区刑罚实际运作中来。它们在专业人员的指导下，为无家可归的社区服刑人员提供必要的住宿条件、技能教育课程和面对面的服务帮助，促进他们顺利融入自由社会，减少重新犯罪的可能。这些社会机构不是刑罚执行体系的组成部分，但他们参与社区刑罚的执行过程。
四、英国社区服务的实际运作
英国的社区服务制度是介于监狱劳动改造和社会放任之间的一种有效载体。作为监禁刑的替代措施，法官希望通过社区服务令，弥补罪犯给社会和个人造成的损害；政府则希望通过社区服务，在提高思考能力、消除反社会的情绪、丰富职业技能、增强自尊心和自信心、提高人际交往能力、加强自我约束等方面矫正和帮助罪犯。
在社区缓刑服务站，我们详细了解了社区服务令的实际运作：刑事判决生效后，罪犯在法定时间内，到辖区的社区服务站报到，5天内将有社区服务官与他们见面谈话，通过评估系统（OASYS）审查其犯罪因子，估量风险程度，提出监管要求，安排合适的劳动项目（通常每周安排5—20小时）。社区服务的项目并不统一，有的帮助福利院照料老人、残疾人，为学校装饰教室、粉刷墙壁、清除涂鸦；也有为慈善机构（或幼儿园等）加工木器，为社区清洁公共环境等。在参加社区服务过程中，罪犯必须严格遵守各项监督管理规定。若有违反，第一次受到监管人员的口头警告；第二次将被重新带上法庭，法庭依照法律程序提出警告或处以罚金；第三次法庭将撤消社区命令，重新判决其入监服刑。从近几年的社区服务实践来看，监管人员或法庭的警告十分有效，被警告者都能立即改正，积极参加社区服务。据统计，80%的社区服刑人员能够遵守法律、服从安排，认真完成无偿劳动项目；有20%的罪犯因不认真履行社区服务而被改判为其他的刑事处罚。
英国的社区服务监管人员（即社区服务官、行政辅助人员）一般都有业务专长，能够帮助服刑人员更好地完成社区服务项目，如组织装修工程、木器加工、道路维修等。同时，社区服务官还要用罪犯1/10刑期的时间为其提供基本生存技能培训，帮助他们获得相应的职业认证或资格，解决他们的就业问题。
五、英国的假释制度
英国法律规定，罪犯监禁服刑一定时期，如果确有悔罪表现，回到社会后能遵守法律和相关管理规定、有正当的生活来源、不致再危害社会的，可以得到假释。现行的假释规定将监禁罪犯分为几类：
1、刑期少于12个月的罪犯，刑期执行一半后将被释放。但是在剩余刑期内又实施犯罪的，将被重新监禁，执行完剩余刑期。
2、刑期在12个月－4年的罪犯，刑期执行一半后也将被释放。但是，在剩余刑期内又实施了犯罪的，将被重新监禁，执行完剩余刑期。对此类罪犯的释放是以许可监督为条件的，许可监督一直持续到原刑期的3/4。许可监督期间，无论罪犯是否犯有新罪，假释委员会都有权决定召回他们，重新关押进监狱。
3、刑期在4年以上的罪犯，刑期执行一半时不一定被释放。假释委员会将结合该罪犯对社区的危险程度，决定是否释放该罪犯，是否应当继续执行完刑期的2/3时才能被释放。无论罪犯何时被释放，一直到全部刑期的3/4时，他们的释放都是以许可监督为条件，可能会被重新关押进监狱。
4、终生监禁的罪犯，判决中会明确其执行多少年的刑期时，才可以被假释，但他们会随时被要求回到监狱。
英国的假释决定及对被假释者的监督机构是假释委员会。委员会由1名主席和4名以上由内务大臣任命的成员组成。提交到委员会的案件一般要由3名或3名以上成员处理。委员会必须包括下列成员：1名担任或者曾经担任司法职务的人；1名研究精神病学的注册医务工作者；1名具有罪犯释放后监督与安置方面经验与知识的人；1名曾经研究过犯罪原因与罪犯处遇政策的人。目前，这个委员会由44名成员组成。一般由5人组成的专门小组进行工作。
六、考察给我们带来的启示
对英国的社区矫正考察，开阔了我们的视野，拓展了我们的思路。与其较为完备的社区矫正体系相比，我们还存在着很大的差距和不足。目前，我国的社区矫正试点工作正在进行，江苏省作为参与社区矫正试点的省份，可以借鉴英国成熟的做法和经验，从实践的角度不断完善社区矫正试点工作。
1、设置专门的工作机构，保证刑罚执行的严肃性。在英国，内政部设有监狱局和缓刑署，其中监狱局负责监禁刑的执行，缓刑署负责社区刑的执行和刑满释放人员的跟踪调查。缓刑署下辖42个地方缓刑服务局，承担相同的职责任务。国家缓刑署官员向我们介绍，缓刑机构健全后，英格兰和威尔士地区的社区刑罚适用数量有所增加，缓刑服务质量有效改善。
在我国，依据现行刑事诉讼法的规定，公安机关是社区矫正的法定执行主体。但长期以来，由于诸多因素的影响，公安机关尚未建立专门的执行机构，也难以展开与国际接轨的社区矫正活动。因此，社区矫正试点工作伊始，“两院两部”明确将社区矫正工作交由司法行政部门牵头组织与实施，这符合国家行刑权统一行使的观念和公、检、法、司各机关相互配合、相互制约的刑事诉讼原则。从正在进行的试点工作来看，司法行政机关成为社区矫正执行主体也是完全胜任的。因此，随着社区矫正试点范围的逐步扩大，应当加强社区矫正组织体系建设，建立起统一协调的社区矫正组织体系。在条件具备时，可以在司法厅设置专门的社区矫正局（处），负责全省社区矫正的指导、管理工作，在市、县（市、区）司法局设立相应的工作机构，在街道（乡镇）则由基层司法所承担社区矫正职能，使其逐步发展成为非监禁刑的执行机构。
2、建立高素质的专业队伍，创设社区矫正官员。社区矫正作为非监禁刑罚执行活动，在法律上、实践中与监禁刑的执行活动同等重要，必须要建立专业性的执行队伍。在英国，社区矫正工作队伍由专业人员和志愿人员两部分组成，专业人员是社区矫正工作的主力军，其中包括6千名缓刑官、4千名社区服务官和6千名行政人员。对于专业人员，政府拟定了严格的任职条件、招聘程序、工作职权和工作职责。在社区矫正试点工作起步阶段，我们也可以借鉴英国对社区矫正工作人员的定性、定位，构建一支专业化、职能化、科学化的社区矫正工作队伍。一是以基层司法所人员（司法行政专编）为依托，建立社区矫正官（或社区矫正警察）队伍，负责非监禁刑的执行，承担相关的协调管理任务。待条件成熟后，提高社区矫正的准入门槛，吸纳懂得法学、犯罪学、社会学、心理学、教育学、管理学等知识的人员从事社区矫正工作。二是社区矫正工作人员，专职从事社区矫正工作。他们由政府向社会公开招聘，不属于国家公务人员，但隶属于司法行政部门管理，对社区矫正官负责。三是社区矫正志愿者。组建社区矫正志愿者队伍，在专业队伍的引导下为社区矫正服务，以提高社区矫正的社会化程度。但志愿者只是作为辅助力量，不能替代专业队伍从事社区矫正工作。
3、扩大社区刑罚的适用，体现社区矫正的价值追求。多年来，我国的刑罚构成主要是监禁刑，非监禁刑和刑罚措施适用率相对较小。我们以江苏省管制、缓刑和假释的适用率为例，2003年管制、缓刑适用率为25.2%，2004年为26.9%，假释的适用率为3%，远远低于英国和世界许多发达国家。随着社区矫正的逐步深入，可以考虑在现行法律框架下，放大对管制、缓刑、假释的适用规模，扩大社区矫正的适用范围。对于过失犯、初犯、偶犯、未成年犯、老弱病残犯、女犯、未造成重大经济损失的职务犯以及其他主观危险性小的罪犯，优先考虑适用管制、缓刑，回到社区服刑；对于人身危险性明显减弱、假释后继续危害社会的可能性小的罪犯，在具备其他法定条件的情况下，尽可能适用假释，纳入社区矫正的回归之路。
4、建立审查评估体系，保证社区刑罚的准确适用。在英国，罪犯能否被放到社区服刑，如何有效执行社区刑，必须要经过谨慎的审查评估。首先，在案件判决之前，法律设定了一个前瞻环节，缓刑部门对罪犯进行调查评估、提供“判前报告”、提出使用建议（是否使用社区刑），供法庭作决策参考。其次，在刑罚的执行过程，缓刑部门对罪犯进行综合评估，审查犯罪因子，估量罪犯的风险，以设计适合罪犯形态的服刑管理。从司法实践来看，对罪犯准确的审查评估，降低了社区刑的风险，适应了犯罪控制的需要。借鉴英国的做法，我们可以作一些尝试：一是在社区矫正案件判决之前，法院可以委托犯罪人户籍所在地（经常居住地）社区矫正机构围绕犯罪人的社会背景、生活状况（包括家庭、受教育、工作经历、社会活动等情况）、犯罪原因、现实表现等实施社会调查，对其人身危险性、再犯可能性和社区监管能力进行系统评估，并提交调查评估报告，供法庭作判决、裁定参考；二是在社区矫正案件判决之后，以罪犯回归社区的趋向程度、再犯罪的可能性为标准，为罪犯实施相对细致而准确的测试，并根据测试结果为罪犯“度身定做”相应的监管措施，确保矫正功能的充分发挥。
5、确定合理的经费保障渠道，推动社区矫正顺利进行。在英国，政府相当重视社区矫正资源配置，在财力上给予充足保障。国家缓刑署负责所有缓刑工作经费的管理运作。我们目前的社区矫正试点工作，是“粮草未动、兵马先行”，财政保障缺乏法律、政策依据。在“分级财政”的运行体制下，省、市、县（市、区）、乡（镇）财政为社区矫正共同“买单”，影响了地方政府参与社区矫正工作的积极性。其实，作为刑罚执行活动，社区矫正的经费保障核拨渠道应当等同于监禁矫正，由中央和省级财政确定合理的分担比例，解决目前面临的经费困难，推动社区矫正工作的顺利进行。
6、引导社会力量积极参与，帮助矫正对象重新融入社会。英国社区矫正的一个突出特点就是社会团体、民间志愿者的加入，在政府的正确引导下，众多的犯罪研究、安置帮教、社会福利、医疗服务、志愿者服务机构和劳工组织积极参与到社区矫正工作中，为社区服刑人员提供心理矫正、生活安置、就业技能等方面的帮助、服务。当前，我们的社区矫正试点工作实质上是政府自上而下导入的，仅靠司法所人员、社区民警等专业力量，可能无法取得显著的工作成果。因此，我们可以拓展思路，尝试通过政府的主导，引导社会力量和社会资源参与社区矫正：如通过政府部分投入、签订合作协议等方式，鼓励社会资源为社区服刑人员提供帮助服务；充分发挥公益机构的作用，对社区服刑人员开展心理咨询和心理矫正，帮助矫正对象顺利融入社会，以体现社区矫正的社会性。
7、加大试点工作宣传力度，争取社会各方的理解和支持。在英国，社区刑政策成功的核心来自于与社会公众良好的交流和沟通。在替代刑推广和完善过程中，政府部门的一项重要工作就是要考虑社会公众安全，要通过令人信服的分析说明，来消除社会公众的疑虑和担心，保障工作目标的顺利实现。在我国，社区矫正尚处于试点阶段，缺乏广泛而坚实的社会基础，随着试点工作面的逐步扩大，我们要加大对这项工作的宣传，宣传社区矫正的价值和意义，宣扬社区矫正的积极成果，提高社区矫正的社会认同度，让更多的社会组织、机关部门和社区公众理解、支持并参与这项工作，为试点工作营造良好的社会环境。
江苏省社区矫正工作考察团
