“大调解”机制是我省化解矛盾纠纷的伟大创举，已经得到了中央综治委的高度评价，并作为综治工作十年经验典型向全国推广。如何进一步深化“大调解”机制建设，更好地发挥“大调解”在建设“平安江苏”、构建和谐社会、实现“两个率先”中的职能作用，是我们应当面对的现实课题。为此，我们对“大调解”工作进行了专题调查研究，并就相关问题提出了一些对策和建议，以期对进一步推动“大调解”工作的开展有所促进。
一、基本情况和成效
近年来，随着我省经济社会的不断发展、改革的逐步深化和利益格局的广泛调整，社会公众之间不可避免地出现了经济利益的磨擦、思想观念的碰撞，从而产生了许多复杂问题和矛盾，导致群众上访、集访大量增加，成为影响基层社会稳定的第一位问题。为了及时有效地化解社会矛盾纠纷，切实维护社会和谐稳定，省委、省政府在总结南通市“大调解”经验的基础上，于2004年下发《关于进一步加强社会矛盾纠纷调解工作的意见》，并召开全省社会矛盾纠纷调解工作会议，对建立“大调解”机制作出部署。两年多来，全省各地、各部门按照省委、省政府的统一要求，加强领导，强力推进，初步形成了党委政府统一领导、政法综治牵头协调、司法行政部门业务指导、调处中心具体运作、职能部门共同参与的工作格局，并在实践中发挥了重要作用。
一是构建了组织网络。省一级成立了社会矛盾纠纷调解工作联席会议制度，并下设办公室在省司法厅；13个省辖市建立了联席会议制度或者“大调解”工作指导委员会、领导小组；县（市、区）成立了社会矛盾纠纷排查调处工作领导小组，并设立了调处中心；乡镇（街道）依托司法所设立了调处中心，与乡镇（街道）人民调解委员会合署办公；村（居）、企事业单位、行政接边地区等也进一步巩固和完善了人民调解委员会。目前，全省共有县级调处中心113个、1490人，乡镇（街道）调处中心1477个、10759人，各类人民调解委员会33327个、374810人，基本形成了“大调解”工作的领导协调体系和工作组织网络。二是健全了工作制度。目前，已经制定实施了矛盾纠纷排查预警制度，受理登记、分流移交、办结报告制度，领导接待督办制度，协调会办、听证认证、公示公告、督查回访制度，考核奖惩制度等一系列切实可行的规章制度，有效保证了“大调解”工作有章可循、按章办事。三是规范了运作程序。由调处中心负责社会矛盾纠纷的统一登记、统一受理、统一调度、统一管理，并围绕落实分流指派权、协调调度权、检查督办权、责任追究建议权等四项职权，实行统一受理、集中梳理、归口办理、依法处理、限期办理，保证了调处中心的规范、高效运作，达到了“有案必受、有受必理、有理必果、有果必公”的工作要求。四是创新了方式方法。针对矛盾纠纷错综复杂、形式多样的特点，因地制宜、因情施策，大胆创新调解的方式方法，如实行“领导指挥靠前、信息预警超前、调解工作提前、法制教育在前、帮扶措施上前、舆论宣传抢前”的“六前”工作法，引入公开听证和社会评价制度，建立个人调解工作室，接边地区联合调解等，有效解决了大量疑难复杂的矛盾纠纷。五是实现了联调联动。按照整合资源、实行联动、形成合力的要求，加强相互衔接和配合，实行“公调对接”、“检调对接”、“诉调对接”和“访调对接”，促进了人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，实现了相关部门的信息联通、工作联动和矛盾纠纷的联排、联防、联调，全面提升了化解社会矛盾纠纷的水平。
从调查情况看，“大调解”工作在构建和谐社会的进程中发挥了独特的作用，得到了社会的普遍认可。
（一）适应了当前社会矛盾纠纷的特点，在维护社会稳定中发挥了重要作用。当前，我省经济社会发展步伐较快，同时各种社会矛盾纠纷凸现，呈现出主体多元化、内容复杂化、形式多样化的趋势，原来仅仅靠一个单位、一个方面的力量解决矛盾纠纷的办法已经不能奏效。“大调解”适应了矛盾纠纷的这一特点，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合，实行“统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理”，有效整合了各方面调处力量，化解了各种矛盾纠纷。两年多来，全省共调处化解矛盾纠纷613552件，防止纠纷激化18872件，防止民间纠纷引起的自杀2207件、2871人，防止“民转刑”案件3659件、10192人，劝阻和化解群体性上访15426批次、309270人，进京上访人数由全国前10名下降到20位以后，没有发生在全国有重大影响的群体性事件。牢牢筑起了维护社会稳定的“第一道防线”。
（二）体现了党委、政府的发展意愿，在促进经济建设中发挥了重要作用。在调查中，很多地方的党政领导都反映，以前他们“上班有人跟、吃饭有人等、出门有人缠”，根本没有办法集中精力抓经济建设、谋发展全局。“大调解”机制建立后，大量的矛盾纠纷在基层得到了有效化解，改变了他们以往受困于矛盾纠纷难以解决的窘迫状况，为他们聚精会神搞建设，一心一意谋发展腾出了精力、创造了条件，地方经济连年快速、稳步增长。同时，“大调解”机制还化解了征地补偿、城镇拆迁、企业改制、工程建设等领域的矛盾纠纷，保证了各项建设的顺利进行，为促进经济发展创造了稳定的社会环境，起到了保驾护航的作用。如常州市在沪宁、常宁、扬溧高速公路和312国道、运河南移等重大工程建设中，调处中心工作人员和广大调解工作者深入一线，积极化解矛盾纠纷，有效保证了工程建设的顺利推进。
（三）顺应了广大群众的朴素要求，在密切党群干群关系中发挥了重要作用。以前，群众有了矛盾纠纷，没有一条及时、便捷、高效的解决渠道，对党和干部心存怨气，造成了党群干群关系的紧张。“大调解”机制建立后，调处中心成了联系群众的“桥梁”、体现政府形象的“窗口”和反映社情民意的“直通车”，群众到了调处中心，接待谈心有人管，矛盾纠纷有人调，思想疙瘩有人解，政策道理有人讲，享受到的是一站式受理、一条龙服务，原来矛盾纠纷无人管、解决难的现象得到了彻底改变。现在群众都认为，有困难，找110；有矛盾纠纷，找调处中心。而且，在“大调解”工作中，各地普遍实行了领导接待督办制度，这更加拉近了党委政府同人民群众的距离，增进了人民群众对党委政府的信任，提高了人民群众对党委政府的满意度。许多群众都自发地给调处中心送锦旗、写表扬信，表达他们对党委政府的爱戴之情和感激之心。
（四）承继了中华民族的历史传统，在营造和谐的人际氛围中发挥了重要作用。“大调解”机制的建立，体现了中华民族“和为贵”、“息讼”的民族社会心理，弘扬了追求和谐融合的历史文化传统。它通过说服教育、亲情感化、平等协商等形式，促进纠纷当事人以和解、宽容、忍让的精神，达成相互妥协和共识，不仅合理解决了矛盾纠纷，防止矛盾纠纷激化影响社会和谐，而且理顺了当事人的情绪，缓和、化解了相互之间的对抗与冲突，达到了化干戈为玉帛、重建和谐关系的效果，营造了谦让融和的良好人际氛围。如微山湖地区是我省徐州市和山东省济宁市的接边地区，数十年来，两地群众由于划界问题一直积怨较深，经常发生群体性事件和群众性械斗，不仅造成了人员伤亡，而且严重影响了两地的社会稳定，引起了中央和省委的高度关注。“大调解”工作开展后，徐州市与济宁市建立了联席会议制度，定期互通信息，加强沟通协作，实行联防联调，推动了两地群众的交流与融合，形成了融洽共处的良好局面，实现了连续两年边界地区的和谐稳定。
二、现实困境和制约
尽管“大调解”工作取得了明显成效，但通过调研我们发现，“大调解”工作的进一步发展面临着一些现实制约：
（一）管理体制不顺畅，束缚了“大调解”工作的进一步发展。目前，全省“大调解”机制领导协调机构及其办公室、调处中心的组建模式不尽一致，省辖市领导协调机构办公室设在司法局的有8个，设在信访局的有4个，设在综治办的有1个；县级调处中心依托信访局的有79个，依托司法局的有22个，相对独立设置的有9个，挂靠综治办的有3个；乡镇（街道）调处中心绝大多数依托司法所。这种组建模式上的差异，导致了上下指导关系无法确立、协调不畅，影响了纠纷的分流、调度和解决，也影响了“大调解”机制建设情况的反馈、信息的收集和工作的规范化建设。尽管省司法厅、省综治办、省信访局、省社会矛盾纠纷调解工作联席会议办公室已经就此联合下发了《关于进一步健全完善“大调解”工作机制的意见》，但从实际调查情况看，效果不甚理想。
（二）法律地位不明确，限制了“大调解”工作的进一步发展。“大调解”机制建立之初就存在着法律依据不足、法律保障缺乏的问题，但由于相对于当时矛盾纠纷多发、复杂的严峻形势而言，这一问题被暂时搁置了下来。经过两年多的运作，“大调解”的网络建设、机制建设等已经取得了显著成效，但规范化、法制化程度并不高，特别是“大调解”的纠纷受理范围、调解协议书法律地位、调解协议社会公信力等问题，没有在法制层面得以解决，这在一定程度上使得“大调解”成了一个受理、解决所有矛盾纠纷的“筐”，而实际上，这既不可能也不可行。而且，经过调处中心调解达成的调解协议书，只有属于人民调解协议书性质的，根据最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，才具有民事合同效力，其他性质的调解协议书的法律效力仍然没有明确。在调查中我们发现，有些地方要求调处中心出具调解协议书，必须同时加盖人民调解委员会的印章，这种做法严格来讲也是不符合法律规定的，容易引起争议。
（三）组织网络不健全，制约了“大调解”工作的进一步发展。“大调解”工作开展以来，我省各级各类调解组织得到了巩固和加强，但调解组织的设置仍然不适应人民内部矛盾日趋增长的新形势，不能及时有效地满足群众就近、就地解决矛盾纠纷的需求。一是随着社会管理方式的改革，农村、社区发展进行结构性调整，村（居）委会大量合并，原有的调委会也相应重组、裁减人员，这在一定程度上削弱了村（居）调解组织的战斗力。二是近年来，民营经济和涉外企业发展势头迅猛，流动人口急剧增加，与群众生活密切相关的房地产、建筑、物业管理等纠纷日益增多，而调解组织在以上领域的网络覆盖面还不够宽泛，纠纷调处工作存在着空白点。三是依托司法所设立的乡镇（街道）调处中心，由于司法所人员、编制落实不到位、基础设施建设薄弱等，影响了司法所工作的开展，也制约了乡镇（街道）调处中心职能作用的有效发挥。
（四）队伍素质不过硬，阻碍了“大调解”工作的进一步发展。长期以来，调解队伍没有限制性的准入条件和计划性的培训方案，对从事调解工作的文化水平、法律知识、工作经历等没有过多的要求，这就使得调解员普遍文化素质偏低、法律知识不足、工作能力欠缺，面对复杂、疑难、大型的纠纷往往显得力不从心，影响了纠纷的调处质量和调解的社会威信。特别是调处中心由于没有专门的编制，工作人员都是从相关部门抽调而来，他们中大都抱有短期“打工”思想，无法集中精力投入中心工作，而且他们的政策法律水平、调处技能、群众工作能力等相对欠缺，在接待群众、处理问题、解决矛盾方面尚需进一步提高和加强。
（五）经费保障不到位，影响了“大调解”工作的进一步发展。根据有关规定，调解是不收费的，其工作保障经费和调解员的补贴经费由财政解决。但实际工作中，很多地方特别是苏中苏北欠发达地区的乡镇（街道）财政比较吃紧，村（居）委会本身的工作经费都很难解决，根本无法保证调解工作的运转经费，给调解工作的开展造成了很大的负面影响。另外，在调处中心的经费保障上，仍然有不少地方和部门投入不够，全省有84个县级调处中心、639个乡镇（街道）调处中心的办公经费、专项经费等还未列入年度财政预算，严重影响了调处中心的作用发挥。
三、发展对策和建议
和谐社会并不是没有矛盾纠纷的社会，而是能够有效化解矛盾纠纷的社会。作为多元化纠纷解决机制的一种，“大调解”工作要充分适应形势的要求，进一步转换观念，完善措施，不断提高调解能力和工作质效，以更为有效地化解各类矛盾纠纷。
（一）树立纠纷调解解决的思想意识。在我国现阶段，矛盾纠纷的解决方式有协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等几种。这其中，尤以调解和诉讼为最多。由于诉讼具有费时、费力、费钱且对抗性强、不利于关系修复等弊端，调解作为简洁、便民、经济、及时和快捷的纠纷解决方式，应当受到越来越多的重视和运用。这就需要对纠纷解决的理念进行革新，纠正对诉讼和司法的过度依赖，进一步确立纠纷调解解决的理性思维。就像物质生产一样，公共产品的生产也需要树立低成本、高效益的理念，在由易到难、由最初到最后、由低级到高级的纠纷解决机制中，调解处于链条的最初端、成本最低，诉讼则是链条的最终端、成本最高。选择纠纷的解决方式，当然应当按照“重在预防、贵在及早”的原则，最先选择调解来解决矛盾纠纷，而不是选择作为最终解决方式的诉讼，这一点，“诉讼爆炸”的现状、居高不下的判决执行难问题以及司法不公导致的涉法上访不断等，就是很好的例证。因此，在建立健全诉讼外纠纷解决机制已经成为普遍共识的情况下，我们必须进一步创新理念，强化调解意识，确立和巩固调解解决纠纷的最先权力和优先地位，推动调解工作的新发展。
（二）理顺指导管理体制。目前，省、市、乡镇（街道）大多以司法行政为主，县级分散在其他有关部门的“大调解”工作模式，造成了中间的“断层”，已经显露出越来越多的弊端和问题。针对这种状况，可以从有利于化解矛盾纠纷，有利于完善调解体系的角度出发，对现行“大调解”工作的指导管理模式进行调整，逐步过渡到“以司法行政为主”的运作机制上来，形成上下一致、运转顺畅的工作格局。这样做的理由是：一是指导管理调解工作是司法行政机关的法定职能，有宪法、民事诉讼法、村（居）民委员会组织法、《人民调解委员会组织条例》等法律、法规作支持；二是经过司法行政机关的长期努力，基层已经形成了乡镇（街道）人民调解委员会为主导，村（居）、企事业单位人民调解委员会为基础，专业性、行业性人民调解委员会为节点的多层次、宽领域、规范化的新时期人民调解组织网络体系，在“大调解”机制中处于主力军的地位；三是相对于其他有关部门，司法行政机关对基层的情况最熟知，对基层矛盾纠纷的产生、发展规律把握得最到位，调解工作基础最扎实，调解队伍最专业，调解经验最丰富，完全有能力担当起推动“大调解”工作深入开展的重任。
（三）建立稳固的调处工作机构。根据《关于进一步加强社会矛盾纠纷调解工作的意见》精神，县、乡两级调处中心不是专门的工作机构，也没有专门的编制、人员，只是在县、乡两级相关部门增挂了“社会矛盾纠纷调处服务中心”的牌子，这种运行机制在控制机构增加、节约行政成本方面是有利的，但却给广大群众造成了调处中心是临时机构，开展“大调解”工作是一项权宜之举，并非长久之计的误解。而且，由于调处中心的机构、职能等没有法定，当前“大调解”机制能够高效运转，主要靠的是相关部门领导的大力推进和个人影响，而部门领导一旦易人，还能不能够继续保持相互之间的配合协作、保证“大调解”机制的正常运行，则是一个未知数。基于此，有必要对调处中心进行定机构、定职能、定编制、定岗位、定人员。关于调处中心如何设置的问题，可以考虑参照上海市浦东新区、广州市的做法，将调处中心作为司法行政机关的职能处室予以内设，配备专职工作人员，将调处中心建成一个实体单位、一个一线实战机构，并综合运用行政、经济、法律、民间的手段化解矛盾纠纷。
（四）完善经费保障机制。必要的物质保障是开展任何一项工作的起码基础。长期以来，广大调解员没有固定收入、补贴报酬落实不到位，调委会没有专项工作经费，一直都是靠社会责任感和职业荣誉感来调动工作积极性。但在市场经济已经发展二十多年的现实状况下，人们的价值观念也已经发生了深刻的变化。很明显的一点是，同样的劳动付出，公安协勤人员、信访接待人员都有稳定的工资收入和补贴，而调解员却基本没有，其劳动基本上都是义务的。这种价值的冲击、生活保障的顾虑和权利义务的不对等，已经成为调解工作缺乏吸引力的主要因素。因此，在市场经济条件下，偌大一个“第一道防线”光靠奉献精神来支撑是不会稳固和持久的，必须树立“稳定需要投入、和谐需要成本”的观念，逐步建立“政府购买服务”、“政府购买和谐环境”的机制，切实将调解工作经费、调解员的补贴、报酬、奖励经费等列入财政预算，变软性规定为硬性措施，保证调解工作的正常开展。同时，也可以根据财力状况，对调解员实行社会保障制度，解决他们的后顾之忧，充分激发他们的工作积极性和主动性。
（五）提高调处队伍的整体素质。在当前调解经费紧张，调解人员基数庞大的条件下，可以探索建立“专职调解员与兼职调解员、调解志愿者相结合”，“专门调解机构与机动调解组织相结合”的调处工作队伍，即在继续推行首席调解员制度和选聘专职工作者从事调解工作的同时，进一步壮大村（社区）兼职调解员队伍，积极发展志愿调解员；在充分发挥调处中心、人民调解委员会等专门调解机构作用的同时，集中部分优秀人才，建立一支机动性地调处某一类型、某一领域、某一地区重大疑难纠纷的调处队伍。同时，通过示范带动、岗位培训、庭审观摩等形式，加大对调解人员的教育培训力度，提高他们的政策、法律知识水平和调解技能；实施动态管理的办法，引入竞争机制，推行持证上岗、资格认证、等级调解员等制度，激发调处队伍的活力；建立绩效管理和考评奖励的机制，调动调解人员主动发现纠纷、靠前调处纠纷的积极性，更好地适应新时期矛盾纠纷多发的实际需要。
（六）确立“大调解”工作的法律地位。“大调解”是我们在实践中创造出来的化解矛盾纠纷的有效办法，但其合法性、权威性一直受到有关方面的质疑。这就迫切需要从理论上加以总结和提高，将这一行之有效的做法和经验上升到法理高度、转变为工作规则，从法制层面予以固定化、规范化、制度化。这方面，西方一些发达国家如美国、挪威、澳大利亚等国都分别制定了规范纠纷解决机制的《纠纷解决法》、《民事调解法》，赋予了调解制度的法律地位，这对我们具有重要的启发和借鉴意义。目前，司法部正在调研起草《人民调解法》，社会上《调解法》的立法呼声也很高，对我们江苏来讲，当前可以根据《立法法》的规定，就“大调解”工作先行开展地方性法规的立法调研，在广泛论证的基础上，制定出台地方性的调解工作条例，为下一步的国家立法提供经验。在立法设计中，可以考虑设置调解前置制度（如诉前调解前置、审前调解前置等）、调解协议的司法审查确认和公证制度（经确认或公证的调解协议可以强制执行）、人民调解与行政调解、司法调解相互衔接的制度等，从而使纠纷调解解决有路经可走、有规则可循，全面走上规范化的法制轨道，实现健康、可持续发展。
省司法厅办公室
（责任编辑：蒋丰祥）
