一、安置帮教工作当前存在的困难和问题
新时期的安置帮教工作经过十几年的探索，取得了一定的成绩，但与快速发展的社会形势仍有很多不适应，实践中还存在着许多矛盾和困难，主要表现在以下几个方面。
（一）部分两劳人员遗留的问题得不到妥善解决，合法权益得不到保护，时间越长越难解决，社会不稳定因素增大
两劳人员投监投教后，几乎与世隔绝，他们有什么困难，有什么要求，有哪些合法权益需要保护，所有这些安置帮教组织都不知道，这对两劳人员的改造和回归后的安置帮教工作都带来了很多麻烦。如家住城郊的回归人员，在招工试用期内犯罪，户口未农转非的，因农村土地已被征用完毕，安置上就会出现困难。在解除劳动合同关系的情况下，他们处于不是城市户口没有市民待遇，是农村户口又没有土地可种的两难境地，出现这种情况有两个问题没有人过问，一是用工单位解除劳动合同时没有解决遗留问题；二是在服刑期间户口不在农村，农村日后征地补偿没有考虑到他们将来回归后的生活生产安置问题，他们的合法权益正当利益没有人过问。又如有的归人员因征地户口农转非，当时乡政府把他们留在村办企业工作，没有要政府安置。回归后因病丧失了劳动能力又没有经济来源的，户口所在地政府无法安置，乡政府说原企业已倒闭，他们已农转非，已不属于乡政府负责安置的范围，当年缴纳的养老保险金，也因缴纳年限不够已经作废了。回归后生活上遇到很大困难，有的长期上访仍不能解决问题。上述回归人员碰到的困难和问题都是在他们服刑期间应当妥善解决而没有依据有关规定加以解决，造成了社会不稳定因素增加。
（二）衔接制度不完善，脱管失控现象严重，重新犯罪难以预防
我国刑事诉讼法规定，刑事案件由犯罪地的人民法院管辖，如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院审判，这一规定决定了罪犯劳动改造场所的不确定性，现行的刑释解教衔接办法规定的移交程序都是背对背交接，目前劳改劳教单位与回归人员户籍所在地的公安、司法行政机关移交各种档案材料主要依靠邮寄来完成，这种传统的送达方式在时间上、准确度上都存在着很大的问题，按规定回归前几个月开始交接材料，但有时回归人员回归好几个月了，材料才到，前后相差近一年时间，有的根本就收不到材料，错投现象经常发生，造成脱管失控。从前几年的实践情况看，主动与当地安置帮教组织联系的人员，他们中绝大多数能做到思想稳定，安居乐业，不需要政府操更多的心，而那些没有纳入视线的回归人员则应是重点工作对象。因衔接制度不完善导致回归人员具体人数不清，每年都要花很大的功夫调查统计，但统计的数据司法行政系统内部上下级之间，司法行政系统与其它部门之间误差很大，年年调查摸底，年年底数不清，重新犯罪难以预防。
（三）安置帮教工作办法简单，措施乏力
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，原有的安置办法过于简单，不能适应新形势的要求，各级政府已经看到了这种情况，但没有更好的办法出台，有认识问题也有制度方面的矛盾。我国宪法和劳动法规定公民的劳动权人人平等，但到实践中就大打折扣，主要是人们认识跟不上形势发展的要求，歧视回归人员，总拿他们与下岗工人、转业退伍军人相比较，认为这么多正常人就业都很困难，他们是罪人活该没有饭吃。在农村有责任田落实的还好办些，在城市很少有原单位愿意再接收的。这又与方针政策性规定与法律规定相矛盾有关，政策鼓励原单位接收，而劳动法规定负刑事责任的解除劳动合同，不管谁上门做工作，原单位都拿法律规定做挡箭牌。国家设想对暂时安置有困难的，由司
法行政机关和劳动部门共同举办的过渡性经济实体接收，进行短期的培训，指导就业，但这样的过渡性经济实体经过几年的建设，至今没有普遍正常运转，没有取得成功的经验。在这样的情况下人们又把目光投向现有或新开办的社会商业服务业经济实体上，但限制条件多，如一定要安置多少下岗或回归人员才能享受优惠的税收等政策。许多企业因不愿接受回归人员，达不到规定的要求而作罢。在城镇绝大多数回归人员是通过投亲靠友或自谋职业求生存。
安置办法和途径不多，安置困难大，帮教办法和措施则更少，存在的困难和问题主要有回归人员有害羞心理，不愿意别人知道自己的过去，不愿意与帮教人员交往，不愿说自己心里话，有的通过关系悄悄的把户口从一地转到另一地，这样一来，转出地转入地的安置帮教组织都无法控制；回归人员或多或少都存在一定程度的逆反心理，当他们对社会有抵触情绪时，帮教人员不会做思想工作，因为对他们过去（获罪判刑）的情况一无所知或知之甚少，不能开展有针对性的理直气壮的宣传教育，有时对他们提出的问题帮教人员表现出语塞；他们中有的确实有冤情，没有人能回答他们的问题，对帮教人员信任程度低；帮教组织作用发挥不到位，如落实谈话制度，前提是被帮教对象愿意接受谈话，帮教活动才能进行，否则帮教活动就要落空；延伸帮教流于形式，有些单位和部门无目的无计划的到外地劳改劳教场所搞活动性旅游性帮教活动，因为地方政府或有关部门并不了解本地究竟有多少在押人员，在哪些地点关押，延伸帮教是帮教一点漏掉一片，帮教达不到预期的效果。
（四）安置帮教组织职能设置笼统，考评机制不科学
司法行政机关或安置帮教组织的职能主要是组织指导和协调相关工作，起牵头作用，工作业绩的好坏没有具体的标准。这种笼统的职能，在社会治安综合治理考评中容易造成有人分管无人负责的局面。在内容上主要考评安置率、帮教率、重新犯罪控制率。前两个指标一硬一软，衡量起来还有个杠杠，重新犯罪要求控制在５-６％以内的提法，既不合理也不科学。首先，按比例来控制重新犯罪，只是经验之谈，缺乏理论依据。再者，一方面回归人员回归数量、回归时间、人员分布不均匀，另一方面回归人员流动性很大难以控制，完不成任务时避免不了造假现象的发生。第三，更为重要的是依据马克思主义唯物论原理，犯罪是阶级社会中一种特有的社会、法律现象，它与国家和法一样，是一个历史范畴。就是说犯罪是不以人们的意志为转移的客观社会现象。用一个硬性的比例来衡量工作目标的实现水平，这是唯心主义的表现。政府和社会为回归人员创造与其他公民同等的外部社会生活环境，工作的目标就实现了。回归人员还要重新犯罪（过失除外），那就是主观方面的问题了。
二、安置帮教工作程序性法律制度建立和完善的必要性
安置帮教工作上述存在的矛盾和困难，原因是多方面的，有实体上的原因也有工作程序上的原因，很大程度上还是安置帮教工作程序性法律制度的缺失造成的。十几年来，除了党和国家的方针政策性规定外，还没有一部有关安置帮教方面的专门的法律法规，现在执行的几个具体的规章性办法，原则性多，可操作性少，又与实际脱节实施效果不好，目前安置帮教工作仍然处于无法可依的时代。上个世纪九十年代中叶，国家设计的三个转变即由以行政手段向法律手段、经济手段为主的转变；由部门行为向政府行为与社会行为相结合的转变；由以引导、提倡为主向制定工作目标、落实工作责任制为主转变，因为没有硬性的法律制度作保障，转变远没有到位。
1991年七届人大十八次会议通过的《关于加强社会治安综合治理的决定》中指出：“妥善安置刑释解教人员，减少重新违法犯罪。”1992年中共中央政治局会议通过的《中共中央关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见》中提出：“对刑释解教人员，一是提倡尽可能原单位接收安置；二是鼓励和资助其自谋职业；三是暂时无业可就的由司法行政机关和劳动部门共同开办的以第三产业为主的经济实体予以就业前的过渡性安置，并积极资助其就业，防止流落社会重新犯罪。”党和国家的方针政策是妥善安置回归人员，积极预防重新犯罪，不知在哪个环节上提出按比例控制重新犯罪，既然要提控制又没有控制的有效办法和措施，在回归人员脱管失控严重的情况下，要求将重新犯罪控制在一定比例内，就会变成了一句空话。因此，建立和完善相关的制度对预防和减少重新犯罪是十分必要的。
安置帮教工作从广意上讲属于思想政治工作，他的规律性最大要求是有的放矢，其灵魂要求是熟悉情况。目前由于制度上的缺陷，司法行政机关和安置帮教组织都做不到这一点。比如说在刑事司法程序中侦查第一棒、起诉第二棒、审判第三棒，后一棒都是在看清前一棒或两棒的基础上跑好自己的一棒，劳改劳教单位是在强制矫正的前提下做好思想政治工作的，司法行政机关和安置帮教组织如何跑好第五棒？其前提仍然是要看清前四棒的全部情况。因此，司法行政机关和安置帮教组织参与刑事司法活动或搞好自身的建设是完全必要的。建立和完善相关的制度势在必行。
三、安置帮教工作程序性法律制度建立和完善的构想
如何做到对回归人员不失控、不脱管，预防和减少重新犯罪，减少这部分社会不稳定因素，这是当前需要深入研究和认真检讨的重大课题。笔者仅从四个方面讨论程序性法律制度的建立和完善问题。
（一）全程监控法律制度的建立和完善
全程监控是指户籍所在地的司法行政机关和安置帮教组织（以下统称司法行政机关）对回归人员从司法机关采取强制措施到审判到刑罚执行参与监督和控制的活动。
全程监控的目的在于政府和政府有关部门对回归人员的情况有一个全面的了解，有利于发挥政府和社会各方面的主观能动性，工作积极性，做好回归人员改造期间的善后工作和回归后的安置帮教工作，有效地维护他们的合法权益，提高安置率，预防和减少重新犯罪，达到帮教的预期效果。有利于对司法机关的司法活动实行监督，促进司法公正，维护法律的权威性。
全程监控主要的程序性法律制度包括以下具体制度
１、实行社会报告制度
社会报告制度是指家庭、公民个人（就流动人口结伴而行的人员而言）、社会单位或部门在司法机关对某公民采取强制措施后立即向所在地的司法行政机关报告，不得隐瞒，否则要负法律责任。报告的内容包括该人的自然情况；家庭和工作情况；是哪个司法机关采取的强制措施以及采取强制措施的大致原因等。
接到报告的司法行政机关，一方面立即向同级人民政府和上级司法行政机关报告，一方面就地了解核实情况，搞好登记，为日后的工作打下基础。
2、赋予司法行政机关刑事诉讼活动参与权制度
建议修改我国的刑事诉讼法有关条文，赋予司法行政机关刑事诉讼活动参与权，变公、检、法三家刑事诉讼活动为公、检、法、司四家刑事诉讼活动。
我国刑事诉讼法规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。实践证明在司法活动中认真贯彻这一原则是十分必要、十分正确的。但也要看到有需要完善的地方，一方面，在刑事诉讼中偶尔会产生冤假错案，仔细分析发生偏差的原因很大程度上还是监督不到位。在整个刑事诉讼过程中也需要有一个组织对司法活动实行“场外监督”。一方面，这种分工负责的司法活动，对当事人以外的人来说几乎是封闭式过程，虽然刑事诉讼法规定除不得公开审理的案件不公开审理，其它案件应当公开审理。但是政府和政府有关部门一般不参加旁听，一是没有这方面的义务，一是没有参加旁听的积极性。造成安置帮教组织对整个刑事诉讼活动和结果都不清楚，犯人投放到什么地方劳动改造也不清楚。
司法行政机关参与司法活动的主要内容有公、检、法三家向司法行政机关的通知程序和出庭旁听程序。修改刑事诉讼法第六十四条、第七十一条、第一百五十一条等，增加规定公安机关拘留、逮捕犯罪嫌疑人后通知同级司法行政机关，人民法院将开庭时间、地点在开庭十日以前通知同级司法行政机关，由司法行政机关组织相关人员参与旁听；送达司法文书副书程序。修改第一百二十九条、第一百四十一条、第一百四十三条、第一百六十三条和二审程序中相关条文，将起诉意见书副本、起诉书副本、不起诉决定副本、判决书副本送达同级司法行政机关；在刑事诉讼法合适条款中增加规定司法行政机关投监投矫参与权程序；对诉讼活动行使监督权程序；流动人口在异地犯罪的，由审判法院的同级司法行政机关负责向户籍所在地的司法行政机关转通知程序。检察和审判机关自侦案件以及自诉案件依照上述程序进行规定。通过参与诉讼活动，就能准确掌握辖区内在押人犯的基本情况。
犯人投监投矫后，司法行政机关召开相关的协调会议，妥善处理解决他们的遗留问题，组建帮教小组，负责监外事项的管理和帮助。
司法行政机关对劳教人员办案参与权可比照刑事诉讼法规定的精神修改劳动教养方面相关法律法规。
3、衔接关口向前移到劳改劳教场所，完善回归人员交接程序制度
当前衔接办法不能适应工作的需要，是造成脱管失控的重要原因，完善衔接制度最好的办法是把衔接关口向前移到劳改劳教场所，设想在劳改劳教场所设立司法行政机关的派出机构，实行派驻制度。
虽然现行的劳改劳教体制属于司法行政序列，但管理的层级较高，所有劳改劳教单位全部归省级司法行政机关管理，与市县两级司法行政机关没有行政上的隶属关系，业务工作性质和任务也截然不同，一个是刑罚的执行机关，一个是司法行政机关。根据这种情况可以考虑以劳改劳教单位所在地的市级司法行政机关进行派驻，负责回归人员交接手续的办理，移交时间提前3-6个月，交接时由派驻机构通知回归人员回归地的县级司法行政机关及相关人员到场，由移交方介绍相关情况，现场交接有关档案材料，以便在以后的几个月内根据回归人员的具体情况，提前考虑他们的安置问题。如在农村检查责任田落实情况；在城市根据回归人员的表现和特长，考虑安置形式和安置渠道。帮教小组进一步熟悉回归人员在改造期间的表现和相关情况，为有针对性地进行帮教做准备。回归人员回归当日有条件的由派驻机构通知回归地司法行政机关派人接回，协助办理相关手续，召集帮教人员与他们见面，进行一次恳谈，介绍相关情况，就今后一段时间内的安置帮教任务进行交待或说明，取得他们的支持和配合。
派驻机构除了完成交接工作外，还需负责监内减刑、假释、保外就医，社会组织延伸帮教活动，家属探监的通报、联系、登记等管理工作，与相关县级司法行政机关保持信息交流的畅通，这也有利于延伸帮教效果的提高。通过派驻制度的建立，完善衔接制度，实现不失控不脱管的工作目标。
经过上述三个阶段的监控，回归人员在安置妥当的情况下，回归后的帮教期一般为3-6个月，特殊对象延长至一年，即可解除帮教，结束全部安置帮教程序。
（二）安置帮教组织队伍建设制度的完善
1、人才的选拔和培养教育
安置帮教工作是一项复杂的系统工程，需要法律、经济、教育、管理、心理等各方面的人才，政府应建立人才选拔机制，广招热爱安置帮教事业的专门人才，建立强大的队伍，这是做好安置帮教工作的前提条件。建立队伍培训教育制度。包括执业纪律、职业道德教育，做到公正执法，不干涉其他司法机关的司法活动，不歧视回归人员等；强化基本知识基本技能教育，提高安置帮教水平；进行保密教育，对于所接触到的需要保密的事项，严守工作秘密。
2、组织体系制度可与社区矫正组织合并建设
当前，安置帮教工作的长期性复杂性艰难性与组织形式的临时性职能设置的软弱性的矛盾十分突出。为了改变这种局面，笔者设想各级安置帮教组织体系建设可以考虑与社区矫正组织体系合并进行，合并建设的条件已经成熟。社区矫正，目前还没有统一的概念，通常可定义为：把轻微犯罪、被判处非监禁刑、被假释和监外执行的犯罪人转到社区内，通过社会力量、采取多种形式对其进行矫正、监督、感化和帮助，使其得以改造的一种行刑制度。在我国，二○○三年下半年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等省（市）进行社区矫正试点工作。从一年多来试点情况看社区矫正的组织体系与安置帮教组织体系基本相同，都是党委、政府统一领导，司法行政机关组织实施、相关部门协作配合、司法所具体执行的工作格局。社区矫正试点以后即将在全国推开，组织体系的合并建设可以避免人、财、物资源的浪费，节约管理成本，整合强化职能，提高运作质量和效率。具体方案可以两块牌子一套班子；也可以将安置帮教工作纳入社区矫正组织体系内，即社区矫正的两方面任务。上海市已把安置帮教工作纳入了社区矫正组织体系内，试点证明，两个组织合并建设是可行的。
（三）建立和完善安置帮教基金制度
安置帮教工作开展不到位，效果不好，经费缺乏是其中一个重要原因，由于经费紧张，有许多工作无法开展，特别是对需要临时性救济的回归对象和家庭无法救济帮助，对日后的安置帮教工作产生较大的负面影响。解决经费不足矛盾的方法是建立和完善安置帮教基金制度。有了一定的经费加上强大的思想政治工作，安置帮教的效果会更好。
目前国家对基金制度建设，还停留在提倡阶段，没有硬性的法律制度作保障，经过前几年的试点，现在可以搞一些原则性的规定，以便加快基金制度建设的步伐。
基金的来源可以从以下三个方面筹集：一是政府拨款；二是接受社会捐赠；三是在城市两劳人员的原单位按经济承受能力大小缴纳一部分费用，这部分费用带有一定的保证性、处罚性，也可称为风险费用。目的在于增强用人单位的责任心，加强对职工的思想政治教育和管理。
费用的支出大致也可分为三个方面：一是对需要救助的刚刚回归的人员进行救济和帮助；二是对有困难的在押犯人的家庭进行救济和帮助；三是开展必要的活动所需费用的支出。
（四）建立重新犯罪个案通报制度
在以前的工作中，有关部门在说成绩时把重新犯罪率说得低，在说不足时，把重新犯罪率越说越大，没有统一的说法。建立重新犯罪个案通报制度，可以为决策和管理提供科学的依据，可以为预防和减少重新犯罪提供最直接的经验，对提高安置帮教人员的安置帮教水平具有指导性意义。重新犯罪个案通报制度可以从三个方面建立，一是司法行政系统内部的个案通报制度，按层级关系逐级下发通报，通报的时间以我国新刑法关于累犯的规定精神为限，内容以审判机关的判决书为准；二是司法机关相互通报制度，政法各家从自身办案中总结经验教训，最后汇总通报给安置帮教组织；三是专家学者就典型的案例进行分析研究上升到理论高度，撰文通报给司法行政机关，指导全社会提高预防重新犯罪的能力。
参考书目：
②肖扬主编，《中国新刑法学》，中国人民公安大学出版社出版，1997年第1版
③王国枢主编，《刑事诉讼法学》，北京大学出版社出版，1999年11月第1版
④李景森主编，《劳动法学》，北京大学出版社出版，2001年1月第6版
（南通市港闸区司法局 吴永刚）
