2004年初，中央综治委刑释解教人员安置帮教工作领导小组提出安置帮教工作的“帮教社会化、就业市场化、管理信息化、工作职责规范化”的目标，本文试就安置帮教“四化”目标的合理性与实践中存在的主要问题以及解决途径作浅显思考。

一、顺应形势，反映现状，安置帮教“四化”目标的提出体现合理性

（一）顺应了社会发展的需要，反映政治性。我国刑释解教人员安置帮教工作开始于新中国成立初期，几十年来，安置帮教工作的中心任务随着社会的发展、改革变化而不断变化。在最初的二十年左右的时间里，对刑释解教人员开展安置帮教工作一直是巩固人民民主专政，体现社会主义对敌斗争政策的重要手段。改革开放以后，我国社会改革发展进入了一个全新的时期，有限政府的理念已为社会所接受，全能的政府在向有限政府快速的转变，政府职能转变要求安置帮教工作的方式随之改变。同时，经过二十多年的发展，社会力量得以孕育发展壮大，也为安置帮教工作方式的转变提供了可能。“四化”目标的提出正是对我国政治发展需要的反映。

（二）顺应了市场经济发展的需要，反映经济效益性。计划经济时代，对刑释解教人员国家实行自愿就地入户和留场（监）就业政策，使部分监狱生产所需要的刑满释放人员，老、弱、病、残、无家可归的刑满释放人员有仍有犯罪可能的人员得到了合理可行的安置的政策。[1]这一政策大体延续到改革开放前。改革开放后的二十余年是我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转化和市场经济的建立与深化的过程，市场经济强调公平竞争，反映到我国的就业制度上就是对计划经济时代“铁饭碗”的破除，实行就业的市场化。伴随市场经济体制的逐步建立，我国刑释解教人员安置帮教工作也经历了一个转变的过程。以安置工作为例，转变表现在三方面：一是强制留场就业安置制度被废止，安置工作在法律意义上全部社会化；二是国家劳动就业制度市场化的实施，使政府的行政性计划就业向市场化就业转变；三是以家庭为单位的联产承包经营制逐步向集约化规模经济发展，人口的自由流动和就业的市场化，打破了传统的以土地为纽带的主要就业模式，使农村人口就业也向市场化方向转变和发展。2000年后，我国的市场经济体制已完全建立并日趋完善，市场真正成为配置资源的主体，就业市场化原则得以在全社会适用，刑释解教人员的就业政策也真正完成了由计划时代的包揽到市场经济时代的平等竞争的转变，刑释解教人员“四化”目标，特别是“就业市场化”的提出正是对市场经济的要求的正确反映。

（三）顺应了安置帮教工作的现实状况，反映必要性。我国每年刑释解教人员有几十万之多，以2004年为例，当年全国刑满释放34.8万人，解除劳教19万余人，公安看守所释放23万余人，合计达76.8万余人，而全国地（市、州）和县（市、区）安置帮教工作机构中的工作人员仅为22343人，基层司法所工作人员95950人[2]。以如此有限的人力，按照传统的工作方法、手段、形式去开展安置帮教工作，已不再可能。如何解决这一难题呢？向社会化寻求力量，向市场寻求帮助，向科技寻求支持，成为安置帮教工作的必然选择。2003年，中央综治委刑释解教人员安置帮教工作领导小组提出了“帮教社会化、就业市场化、工作职责法治化”的目标[3]， 2004年完善为“帮教社会化、就业市场化、管理信息化、工作职责规范化”。

（四）突出了安置帮教工作的难点，反映针对性。安置帮教工作是“对特定对象进行的一种非强制性的引导、扶助、教育、管理活动。”目的是使大多数刑释解教人员增强改过自新的信念和就业能力，预防和减少重新违法犯罪。因此，做好衔接管理，防止脱管失控，做好帮教教育，消除重新犯罪的思想根源，落实就业安置给有特殊困难的刑释解教人员解决生活出路，防止因生活困难重新犯罪是安置帮教工作的重点，安置帮教“四化”目标的提出突出反映了工作的难点，体现了较强的针对性。

正是因为安置帮教工作“四化”的提出顺应了社会发展，反映工作的自身规律，体现出高度的合理性。

二、任务艰巨，困难突出，安置帮教“四化”目标的实践体现长期性

虽然安置帮教“四化”目标具有高度的合理性，但是一年多的实践，“四化”建设面临着不少急需解决的问题，表明“四化”建设的最终完成需要一个长期的过程。

（一）发展不平衡，帮教社会化进展参差不齐。如上所述，刑释解教人员帮教社会化的发展自改革开放以来得到了较快发展，少数地区刑释解教人员帮教工作的主体已由社会力量承担，基本实现了帮教社会化的目标。但是从整体上看，帮教社会化进展缓慢，其制约因素主要来自两方面，一是地方经济发展的制约。我国地域辽阔，经济社会发展具有很大的不平衡性。在经济发达的地区，凭借较强的财力支持，已出现通过政府购买服务的作法吸引社会力量以社工的形式参与帮教工作，社会化程度呈现相当水平。但是在经济欠发达地区，社会、经济发展水平相对较低，地方财政薄弱，帮教社会化需要的经费无法得到有效保障，制约了社会化发展的进程。二是社会力量发展不均衡的制约。对于经济相对发达的地区，其社会力量发展的较早，也较为成熟，在帮教活动中，政府组织退出时，社会力量及时进入，承担起相应的任务，保证了帮教活动的有序开展。而中西部地区的社会力量的发展受经济、社会等多因素制约，尚未发展成熟，未能够担负起帮教工作主体的重任。

（二）刑释解教人员素质低下，就业市场化推进缓慢。市场经济条件下，就业竞争充分而激烈，充分激烈的竞争有利于优秀人才的脱颖而出，但对于综合素质低的竞争者来说，市场化就业又是十分残酷的。我国的刑释解教人员刑释解教人员呈现出文化水平低、劳动技能缺乏、农村籍人员多的特点。综合素质普遍较低，难以适应竞争的需要。以江苏省的情况为例，2004年度回归社会的刑释解教人员中，初中以下文化占回归人员总数的84.64%，高中（中专）文化占14.01%，大专以上文化程度仅占1.35%。文化素质的低下，决定着刑释解教人员对复杂工作的适应能力，决定其对劳动技能的学习与掌握。2003年，江苏对2001年1月至2002年12月，全省回归刑释解教人员掌握劳动技能情况进行了调查统计，统计表明，有近70%的刑释解教人员未能掌握一项以上专业技能。

此外，刑释解教人员还不程度地存在不良的习惯。刑释解教人员自身素质的低下对就业市场化构成了根本性的障碍。

（三）基础薄弱，管理信息化困难重重。管理信息化需要以现代化的基础设施和高素质的工作人员为条件。从我国安置帮教工作的现阶段情况来看，管理信息化的推进还缺乏坚实的基础。一是基层安置帮教机构基础建设薄弱，无法适应信息化管理的需要。刑释解教人员衔接管理以及安置帮教工作最终要落实到基层。目前，乡镇街道一级负责安置帮教工作的是司法所。从全国司法所建设的情况来看，远不能满足信息化管理的需要。据司法部基层司统计，截止2004年底，全国共建司法所40982个，占全国乡镇街道建制数的91%，司法所工作人员95950人。平均每所仅有工作人员2.34人，而司法所除安置帮教工作外还承担着8项职能，以如此有限的人力连日常的工作都难以有效完成；司法所基础设施建设条件差不能适应现化化的办公需要，相当一部分所还停留在一张桌子一个人的阶段。只有少数司法所配备电脑。从江苏的情况看，我省1483个司法所仅配备电脑929台，且未有实现网络化，信息化管理仅停留在电脑录入的初级阶段上。二是安置帮教有关部门未能实现资源共享。衔接管理涉及地方部门与监狱、劳教所、看守所（拘役所），也涉及地方安置、司法行政、安置帮教机构等部门，各部门信息资源自成一体，缺乏配合，未能实现资源的有效整合与利用。从江苏省的情况看，地方安置帮教机构与司法行政、公安部门以及地方有关部门与监狱、劳教所、看守所（拘役所）的衔接与配合机制已经形成，实际运行效果也十分良好，但是就江苏省与外省市的衔接管理特别是与外省市跨部门的衔接管理还处于相当落后的水平。目前也只初步实现了与上海市安置帮教部门的信息交流机制，这种交流也仅是通过传统传递方式，未有实现网络化。三是流动人口、人户分离及监所后直接流落社会的现象构成管理信息化的盲区。2004年，公安部出台规定，服刑人员不再注销户口，这一规定客观上导致服刑在教人员直接流落社会的现象将大大增加，造成脱管、失控。目前，对这一问题尚无有效的办法能够解决。另外，回归社会的农村籍刑释解教人员外出务工人员日渐增多，其中相当一部分人选择到外省（市）打工，对于这部分人的异地衔接管理工作目前基本处于空白状态，都对管理信息化提出了新的要求。

（四）工作职责规范化缺乏法律依托。目前，各级安置帮教部门在在工作的开展上建立了一套相对完善的规章制度，规范化程度相对较高，但是从安置帮教工作的宏观层面上讲，规范化建设还缺乏根本性的依托，需要从立法上来规范安置帮教工作。虽然部分地区已经通过制定地方规章的方式对安置帮教工作进行了规范，但是安置帮教工作的国家立法，要靠中央一级安置帮教部门的运作才能完成。在中央未有立法的情况下，安置帮教工作的规范化建设也只能停留在完善现在工作制度的层次上。

三、攻坚克难，改革创新，安置帮教“四化”目标的推进体现发展性

安置帮教“四化”目标的推进有赖于上述问题的有效解决，一个不断发展完善的过程。

　　（一）加快立法步伐，为“四化”建设提供法律依据。有法可依是建设社会主义法治国家的前提。具体到安置帮教工作，安置帮教工作的早日立法是推动这项工作健康、长远发展的基础。通过立法，对安置帮教工作的性质、目标、任务、对象、工作体制、职责分工等进行明确，早日结束安置帮教工作的“无法可依”的状态，为安置帮教工作提供法律依据；通过立法，为“四化”目标的推进构筑稳定的财政保障，早日结束安置帮教工作看各地领导脸色、“乞讨”度日的状态，促进工作健康发展、长效发展；通过立法，为刑释解教人员权益保护提供法律支撑，更加有效地保障刑释解教人员合法权益。

（二）转变工作方式，更新工作理念。如上所述，我国每年回归社会庞大数量的刑释解教人员，按照传统的方法，每个人都要去建立帮教小组、开展帮教活动，每个人都要落实就业，是根本不可能实现的，“四化”建设也无从谈起。新的形势要求安置帮教工作要有新的工作理念，新的工作方式。简单地说就是要有所为有所不为。具体来说就是将工作的重心由追求整体就业安置和全面帮教转向全面衔接、分类管理基础上，重点做好有重新违法犯罪倾向刑释解教人员帮教工作，对无生活出路特别是“三无”刑释解教人员提供力所能及的救助，积极维护刑释解教人员合法权益上。刑释解教人员回归社会后就是一名社会普通公民，其享受的权利与承担的义务都与其他公民一样。安置帮教部门不应刻意的突出其特殊的身份人，更不能因此而过多地干涉他们的正常的生活、工作，对于在监所表现良好的回归人员也不需要每人都要建立帮教小组，进行帮教活动，同样在刑释解教人员就业安置上，也只应该在社会可承受的范围内，提供力所能及的帮助，那种试图超越社会经济发展水平，超越社会公众心理承受范围的安置方式实不足取。根据刑释解教人员在监所表现、犯罪性质、社会危害程度、家庭经济状况，个人能力等进行分类，对安置帮教工作的重点放在“三无”人员、有重新违法犯罪倾向人员上，对在监所表现良好，个人能力较强、家庭经济状况较好等刑释解教人员有效掌握其回归后的情况后，不需要进行进一步的工作。以此为基础，对于其在生活、就业等方面遇到侵犯权利的情况，则发挥安置帮教部门的职能作用，积极维护其合法权益。

（三）加强基层安置帮教机构基础建设。安置帮教工作的开展，“四化”目标的建设关键在基层。加强基层安置帮教工作基础建设成为当务之急的一项任务。一方面要加大财政投入，为基层安置帮教部门基础建设提供必要的财政保障。在全国经济发展水平不平衡，基层财政紧张的情况下，中央安置帮教部门应为安置帮教工作基础建设争取国家的专项资金，用于扶持经济欠发达地区的基础建设，另一方面要为基层安置帮教基础建设制定统一的标准，为经济发达地区自我建设提供规范性的依据。加大对各地安置帮教基础建设的考核，为基层提供部分建设资金。

（四）加强有关部门之间的配合，实现衔接管理的资源信息共享。刑释解教人员的衔接管理主要靠地方司法行政、公安、监狱、劳教所以及看守所（拘役所）的共同配合。中央安置帮教办公室将在全国试点推广衔接管理软件的使用，这是实现衔接管理信息化的一个重要步骤，有利于整个司法行政系统的资源整合。回归社会的刑释解教人员是公安部门的重点管理人口，公安部门较早地建立了完整的信息管理系统，实现了管理的信息化，部分地区实现了管理的网络化，与公安部门充分协调配合，实现信息资源的共享，将为刑释解教人员衔接管理信息化的最终实现提供坚实的基础。这方面的工作，各级安置帮教部门都可以进行，从工作的统一规范角度来看，如果能由中央安置帮教部门与公安部协调将更有利于这项工作的发展与完善。

（五）加强培训，增强刑释解教人员谋生技能。掌握一项适应市场需要的谋生技能，是能否实现“就业市场化”的关键，也是防止刑释人员重新犯罪的关键。开展系统的培训工作是使服刑在教、刑释解教人员掌握技能的基本途径。培训工作的开展需要从两方面一齐抓：一方面是监所方面要抓好服刑在教人员的培训，将工作的重点从“管得住”转向“改造好”，不断加强刑释解教人员职业技能培训，提高培训的系统性、针对性，为服刑在教人员回归社会时，重新融入社会，提高市场竞争力打好基础。一方面，安置帮教部门应与劳动保障部门共同做好刑释解教人员回归社会后的劳动技能培训工作，将刑释解教人员就业培训纳入到社会整体就业培训体系之中，统筹考虑、统筹规划、统筹安排，切实解决刑释解教人员生存技能问题。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(省安帮办）