一、工作概况

从我市近几年调解的社会矛盾纠纷情况来看，纠纷的主要类型有：婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、劳资纠纷、外来人员纠纷、赔偿纠纷、征地拆迁纠纷、房屋和宅基地纠纷等，其中婚姻家庭纠纷和邻里纠纷两类纠纷要占到总数的40％左右；涉及群众切身利益的劳资关系、征地拆迁、房屋宅基地和土地承包等四类纠纷占总数的20％。此外为其他各类纠纷（如赔偿、合同、医疗纠纷占总数的8％左右）。从2004年到2006年，全市各类人民调解组织共受理纠纷53156件，调解纠纷53079件，成功调解51975件，劝阻群体性上访1247起，防止民间纠纷引起的自杀125件，防止民转刑案件853件，为建设平安苏州作出了贡献。

（一）健全调解组织网络，扩大化解纠纷的覆盖面

一是设立县级人民调解委员会。从2004年常熟市成立全市第一家县级人民调解委员会开始至今年底，我市50％的地区将设立县级人民调解委员会。二是多层次设立人民调解委员会。昆山市在333家外企设立调委会，有480家外企依托外服中心设立了调解员。吴江市在各乡镇设立了消费者保护委员会分会人民调解委员会。金阊区39个社区全部成立了 “老娘舅”调解工作室。高新区成立了41家新苏州人人民调解委员会。吴中区成立区人民法院诉前人民调解委员会，对诉至法院的一些符合人民调解条件、简明的民事纠纷，根据当事人自愿的原则，由附设在法院的人民调解组织，按照人民调解程序直接进行诉前调解。三是多行业设立人民调解委员会。常熟市、吴江市、吴中区等地又相继成立了医患纠纷人民调解委员会。沧浪区司法局帮助苏州市保险行业协会成立了人民调解委员会。吴江市在地板、酒类、纺织等行业设立了人民调解委员会。

随着人民调解组织地不断发展，人民调解化解纠纷的领域也随之得到拓宽，一些原来不能解决的纠纷得到了及时的化解。吴中区人民法院诉前人民调解委员会成立后，一些原来不在法院立案范围内的案件也通过人民调解工作程序得到了处理。从今年2月初至6月底，该人民调解委员会共受理调解纠纷129起，已调解结案99起（其中调解成功69起，调解不成功30起），调解成功率为70%,正在进行调解纠纷数30起。在69起调解成功纠纷中，有26起由法院出具了人民调解协议确认书。成功调解履行率为100%。

（二）多管齐下，保证化解纠纷的质量

一是加强人民调解工作的法制化和规范化建设。新修订的《苏州市人民调解办法》已经正式颁布实施，为我市的人民调解工作提供了更有力的法制保障。期间，2003年12月，我们与市综治委联合下发了《苏州市人民调解委员会规范化建设实施意见》，制定了《苏州市规范化人民调解委员会标准（试行）》，对人民调解委员会在人员配备、基础设施、制度建设、业务范围和工作程序等方面作了具体的规定。这两项法规、制度的出台，标志着我市人民调解工作从此走向法制化、规范化管理轨道。

二是加强调解能力建设。我们主要从业务培训、交流调解经验两个途径来抓。一方面，按照分级培训的原则，司法所主要对村（社区）及企业人民调解员进行培训，县（市、区）司法局主要对乡镇、街道或行业调解员的培训，我局主要对全市范围的行业协会调解员进行培训，去年和今年分别对消费者权益保护委员会、苏州和协医患纠纷调处中心的调解员进行了培训。三年共培训调解员近6万人次。另一方面，总结典型的调解经验和方法，加强对具体纠纷的指导。去年我局开始着手汇编《人民调解能力建设丛书》，内容包括调解个案、调解专项内容经验介绍、调解方法等，初稿目前已经完成。沧浪区去年编发了《沧浪区司法行政工作手册人民调解篇》，介绍人民调解的基本方法、实用技巧和人民调解卷宗制作实务，帮助调解员提高调解纠纷的能力。

三是规范人民调解卷宗。从2004年始，我局就对人民调解卷宗进行检查，并针对检查中发现的人民调解卷宗制作不规范、文书格式种类不统一等问题，于2006年专门下发了《关于进一步统一全市人民调解文书格式种类设置和使用的通知》，新增了人民调解协议书目录、征询笔录2个种类格式，修订了民间纠纷调解受理登记表、回访记录2个种类格式，力求人民调解卷宗不仅内容规范，形式也规范。去年沧浪区司法局还专门出台了《人民调解卷宗考核评比办法》，每年两次对全区所有的人民调解卷宗进行考核评分，并按照不同的得分给予80元－150元的补贴。今年昆山市也出台了《昆山市人民调解工作业务评比考核细则》，对人民调解卷宗制作好的案卷给予经济奖励。

四是实行首席调解员制度。实行首席人民调解员制度有利于增强调解员的事业心和责任感，有利于提高调解员的素质，提高调解员的化解能力。2004年出台的《苏州市人民调解办法》就规定首席调解员由所在地人民调解委员会推荐，市司法行政机关聘任产生，首席调解员必须具备大专以上学历，有一定的法律知识，在辖区内有一定的威望等条件。2006年我局对符合条件的141名调解员颁发了苏州首席人民调解员证书。此外，我们还把已在街道全部设立专职调解员的沧浪区作为建立专职人民调解员队伍的试点地区，探索在社区建立专职人民调解员队伍。

二、存在的主要问题

虽然我们在做好新时期社会矛盾纠纷调解尤其是人民调解工作方面取得了一些成效，但从深入推进社会矛盾纠纷大调解机制建设的角度来看，也存在不少问题和困难，主要有：

1.调解队伍有待进一步加强。目前，在村、社区类调委会中，调解员一般由村、社区干部兼任，企业类调委会中，调解员由企业部门负责人兼任，行业调委会由行业协会工作人员兼任，而乡镇、街道调委会中，调解员一般由司法所工作人员兼任。而随着大调解工作的全面推进，调解工作力度越来越大，工作量越来越多，兼职从事人民调解工作已不能适应新时期调解工作的需要，因此，要推广我市吴中区、沧浪区等地成立专职调解员队伍，采取由政府买单的形式加强调解工作。

2.保障力度有待于进一步加大。虽然根据有关规定，我市早在十几年前就将调解工作经费列入年度财政预算，为调解工作的开展提供了相对稳定的经济保障，但随着大调解工作的推动以及人民调解工作的进一步发展，调解工作涉及的领域越来越广，纠纷越来越复杂，因此需要更多的经费来保障此项工作的开展。

     3.调委会建设有待于进一步规范。2003年底，苏州市综治办和司法局就联合出台了《苏州市人民调解委员会规范化建设实施意见》，对乡镇（街道）、村（社区）人民调解委员会的规范化建设起了推动作用，但是在行业及企事业调委会的规范化建设中存在着一定困难。主要原因：一是随着国有企业的改制，使得原来设立在国有企业的人民调解组织随之解体，能够在私有企业、民营企业以及外资企业中成立调解组织已经非常困难，更谈不上要以规范化的标准来要求了。二是人民调解委员会的本质是群众性自治组织，它的设立与撤销以及人民调解员的选聘任用是它的设立单位，司法行政机关只要业务指导的权力，没有处分权，而且人民调解委员会的人员、经费基本上由设立单位自行解决，司法行政机关对其缺乏实质上的支持，因此在没有物质保证的前提下，很难在企业推进规范化建设。

三、建立社会矛盾纠纷大调解机制的三点思考

从司法行政部门具体工作来思考社会矛盾纠纷大调解机制的构建，我们认为，做好预防纠纷工作、强化大调解各个环节之间的衔结和加强法制宣传是化解社会矛盾纠纷的三个主要方面，构建社会矛盾纠纷大调解机制可以从这三方面着手。

（一）建立健全社会矛盾纠纷的预防机制

一是坚持“抓早、抓小、抓苗头”的调解工作方针，变被动调解为主动调解，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，消灭在始发阶段；二是加强矛盾纠纷分析，准确把握新时期纠纷和矛盾发生的规律和发展的趋势，增强对社会矛盾、民间纠纷的预测能力，提高调处率和成功率。三是建立重大疑难纠纷信息报告制度、社情分析调查制度、定期排查纠纷制度和专项治理制度。调解工作只有在对基层工作的基本了解的情况下才能很好的调解个案。各调解组织要对辖区内的农（居）户和企事业单位情况进行登记，了解家庭成员、社会关系和企事业的基本情况，能够做到大体掌握情况，在处理纠纷时能针对具体情况进行具体处理。

（二）加强人民调解与行政调解、司法调解的相互配合

一方面要加强人民调解与司法调解、行政调解在化解社会矛盾纠纷工作中相互衔接、相互配合的调解工作机制。目前，我市虽然部分地区建立了人民调解与治安调解，人民调解与诉讼调解的对接，但还没有实现全覆盖。另一方面，要加强人民调解与其它部门相互配合的工作机制。当前的社会矛盾纠纷涉及到各行各业和社会的方方面面，呈现出涉及范围广、触及层次深、牵涉对象多、表现状况复杂的新特点。要解决好这些矛盾和纠纷，单靠人民调解、诉讼调解和行政调解是无法完全解决的。加强与信访、法律援助等部门的衔接与沟通，畅通受理纠纷的渠道；加强与劳动保障、医疗卫生等部门衔接与沟通，及时调解涉及广大人民群众利益的热点、难点纠纷。依靠各个部门之间的配合，以及全社会的共同参与才能及时有效地化解各种类型的社会矛盾纠纷。

（三）通过加强法制宣传实行标本兼治

调解已发生的矛盾纠纷，只是调解工作的一个方面，只能治“标”，调解工作更重要的目的是治“本”。一方面在化解社会矛盾纠纷工作中，要坚持以防为主，狠抓法制宣传教育，努力寓调解于普法之中，寓普法于调解之中。针对季节性、多发性矛盾纠纷进行政策、法律、法规和道德宣传，预防民间纠纷的发生。另一方面在调解具体纠纷中，要注重以案释法，努力做到调解一案、教育一片的效果。通过抓好公民的普法学习教育，提高公民学法、知法、用法和守法的自觉性，从而更加有效地避免或减少矛盾纠纷的发生。

             苏州市司法局